Le novità della Carta dei diritti
di Luigi Citarella

 

Il lungo processo di evoluzione che, nel corso di alcuni decenni, ha avuto come risultato più appariscente – e non solo di immagine – la trasformazione di tre distinte comunità nella attuale Unione Europea ha conosciuto diverse fasi, non sempre e non del tutto incoraggianti. Esso è stato fortemente influenzato, nel corso degli anni, dall’atteggiamento politico dei singoli Stati, ma anche da considerazioni economiche di varia natura. Non v’è dubbio che, sotto molti aspetti, la crescita del sistema comunitario, nel lungo periodo, è stata positiva anche se non sempre lineare. Le principali direttrici di crescita del sistema sono state sostanzialmente due: l’aumento del numero di Stati che ne fanno parte e l’aumento delle competenze attribuite (o assunte) dall’UE. L’accelerazione impressa alle varie riforme ha avuto, negli ultimi anni, un ritmo molto sostenuto. Dopo le tappe fondamentali del trattato di Maastricht e del trattato di Amsterdam, i vari vertici europei – più propriamente le riunioni del Consiglio europeo – hanno tentato di aggiungere un qualche tassello alla costruzione comunitaria, tenuto conto anche delle mutate condizioni politiche della grande Europa. E’ evidente che, pian piano che si prosegue sulla strada dell’ampliamento della composizione dell’UE e delle sue competenze è sempre meno facile raggiungere un pieno ed incondizionato accordo fra tutti gli Stati comunitari. Il recente vertice di Nizza – che si svolto dal 7 all’8 dicembre 2000 - è un esempio eloquente delle difficoltà che il processo di evoluzione comunitaria incontra.

La fase preparatoria

Già nella lunga fase preparatoria del Consiglio Europeo di Nizza erano apparsi forti segnali di contrasti, o comunque di posizioni non convergenti. Il tema centrale, quello dell’allargamento dell’UE con l’ammissione di numerosi paesi dell’area orientale dell’Europa e con la conseguente modifica della rappresentanza dei singoli Stati, dei meccanismi di funzionamento, dei sistemi di votazione e delle competenze dei singoli organi, , è stato a lungo dibattuto ed ha attirato l’attenzione dell’opinione pubblica. Fra l’altro le posizioni non coincidenti dei singoli stati, ha determinato, ad esempio, un allentamento della convergenza franco-tedesca sui problemi comunitari, e la crescita di un filo diretto Italia-Germania, con proposte comuni. Dopo la conclusione dei lavori i commenti sono stati generalmente improntati al pessimismo non solo sul tema dell’allargamento, ma anche su quello delle riforme istituzionali; ma forse non si è valutato a sufficienza che quelle modifiche che hanno raccolto il consenso dei quindici rappresentano comunque un piccolo passo in avanti, che è servito ad evitare un fallimento rispetto agli obiettivi astrattamente previsti.

La carta dell’UE

Un aspetto indubbiamente positivo del vertice di Nizza è costituito dalla adozione della Carta dei diritti fondamentali dell’UE. Il testo della Carta è stato lungamente negoziato fra i paesi membri dell’UE; fra le posizioni più radicali vanno ricordate quelle di numerosi Stati che hanno a lungo sostenuto l’inutilità di un simile esercizio. Si era portati a considerare che, in presenza dei numerosi accordi internazionali che ormai disciplinano a tutti i livelli – quello regionale e quello universale - , i vari aspetti dei diritti umani, fosse inutile, se non addirittura pericoloso, creare un nuovo strumento, anche se per il momento non vincolante.

L’idea di una carta europea dei diritti fondamentali ha origini lontanissime e radici profonde nel dibattito politico e giuridico europeo.

Non è fuori di luogo ricordare che la struttura primaria del cammino europeo era costituita dalla Comunità Economica Europea. Le altre due Comunità originarie, la CECA e l’Euratom, avevano, la prima, una valenza politica contingente, la seconda, una valenza politica e di sicurezza. Il nocciolo originario dell’attuale UE aveva un sol obiettivo: creare un’area doganale comune, con la libera circolazione delle merci. Gli aspetti normativi del Trattato di Roma già disciplinavano alcuni diritti degli individui, erano visti come essenziali per il raggiungimento dello scopo principale, in quanto indispensabili ai fini del conseguimento del disegno economico: così, in particolare, la libera circolazione delle persone, la libera prestazione di servizi, ecc.

La nuova Carta dei diritti fondamentali ha un duplice fondamento. In primo luogo, ai nostri giorni, una qualsiasi struttura istituzionale, sia essa nazionale ovvero internazionale, non può prescindere dal prendere in considerazione il vasto e ormai consolidato settore dei diritti umani. Dall’altro l’ampliamento progressivo e sistematico del campo di attività dell’UE, con l’aggiunta di nuovi ed importanti capitoli, sarebbe apparsa incompleta se non fosse stato dato il necessario spazio alla tutela fondamentale del cittadino europeo.

Già nel Trattato di Amsterdam si era tentato di dare una prima risposta al perché, nel sistema comunitario, non fosse compresa la disciplina relativa allo status del cittadino europeo. Il problema era stato allora risolto sottolineando l’impegno per il rispetto e la tutela dei diritti umani, operando anche un rinvio alla Convenzione europea. E’ proprio in relazione alla Convenzione europea che nacque, anni fa, il problema della tutela dei diritti umani nel sistema comunitario. Si tentò di far sì che la Convenzione, che pure vincola di tutti i Paesi comunitari, potesse essere sottoscritta dall’UE Europea in quanto tale, in modo da poter recepire in blocco tutte le norme della Convenzione all’interno dell’ordinamento comunitario. Il tentativo non riuscì, sia per difficoltà di carattere giuridico-formale, sia per una certa ritrosia del Consiglio d’Europa, padre della Convenzione, a collegare in modo sistematico la Convenzione con il sistema comunitario.

D’altra parte si può ormai dire che tutte le organizzazioni internazionali, che non abbiano carattere settoriale o tecnico, prevedono nel loro ordinamento norme fondamentali sulla tutela dell’individuo, dando a tali norme, progressivamente, un rilievo sempre maggiore.

Pur rimanendo fondati e difendibili i dubbi iniziali, da più parti sollevati, circa l’utilità della Carta dei diritti fondamentali, essa rappresenta, nella fase attuale di elaborazione, uno strumento per molti aspetti diverso e caratteristico nell’ambito del sistema di diritto comunitario.

La Carta, fin dal preambolo, riafferma i diritti derivanti dalle tradizioni costituzionali e dagli obblighi internazionali comuni agli Stati membri, facendo espresso riferimento anche alla giurisprudenza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee ed a quella della Corte Europea dei diritti dell’uomo. La Carta contiene una serie di disposizioni innovative, o comunque diverse, da quelle tradizionalmente comprese nei vari sistemi che disciplinano i diritti umani. In primissimo luogo si afferma che la dignità umana è inviolabile. Sul problema del diritto all’integrità della persona, la Carta pone un limite programmatico nell’ambito della medicina e della biologia, prevedendo, ad esempio, il divieto di fare del corpo umano e delle sue parti in quanto tali una fonte di lucro, nonché il divieto alla clonazione riproduttiva degli esseri umani. Nell’ambito del diritto alla libertà di pensiero, di coscienza e di religione, è riconosciuto il diritto all’obiezione di coscienza, secondo le leggi nazionali che ne disciplinano l’esercizio. Fra le novità contenute nella Carta, viene affermato che i partiti politici a livello dell’Unione contribuiscono ad esprimente la volontà politica dei suoi cittadini. Viene altresì tutelata la libertà professionale e riconosciuta la libertà di impresa.

Fra i principi contenuti nella Carta, che si allontanano dagli schemi tradizionali finora seguiti, viene riaffermato, in modo solenne, il diritto di asilo, ed il divieto assoluto per le espulsioni collettive. Sono pure per certi aspetti innovativi le disposizioni che affermano i diritti degli anziani e l’inserimento nella vita sociale e professionale dei disabili.

Nel capitolo IV sulla solidarietà sono proposte numerosi principi innovativi disposizioni nel campo del lavoro; così ad esempio, il diritto dei lavoratori all’informazione ed alla consultazione nell’ambito dell’impresa e la tutela in caso di licenziamento ingiustificato.

Cercando di cogliere altri aspetti che caratterizzano la Carta, in essa viene riconosciuto ad ogni cittadino dell’Unione il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali nello Stato membro in cui risiede, alle stesse condizioni dei cittadini di detto stato. Ancora più significativo il diritto di ogni individuo ad una buona amministrazione.

In sintesi la lettura del testo della Carta, così come approvato a Nizza, consente di ritenere che le "norme" in essa contenute possono essere raggruppate in tre grandi categorie: quelle che riprendono e confermano la disciplina prevista dai Trattati comunitari originari (ad es. la norma sulla libertà di circolazione e di soggiorno); quelle che ripetono il contenuto di norme di altri Trattati che sono obbligatorie per tutti i Paesi comunitari (ad es. il diritto alla vita); ed infine quelle che mirano a creare situazioni giuridiche soggettive nuove (ad es. il diritto ad una buona amministrazione). Ovviamente quest’ultima categoria di norme richiederà un periodo abbastanza lungo per poter essere tradotta dall’enunciazione di principi programmatici alla creazione di veri e propri diritti ed obblighi per i soggetti interessati.

La Carta, che è stata proclamata congiuntamente da parte del Consiglio Europeo, del Parlamento Europeo e della Commissione, non ha, per il momento, valore vincolante. Lo stesso Consiglio Europeo ha riconosciuto che, in conformità alle conclusioni del vertice di Colonia, la questione della portata della Carta sarà esaminata in un secondo tempo. Essa rappresenta comunque una tappa fondamentale e particolarmente significativa nello sviluppo progressivo dell’UE.

Da un lato, infatti, nella proiezione del disegno complessivo della nuova UE, la Carta è destinata a costituire un capitolo essenziale, e forse il primo, di un nuovo strumento giuridico che, aggregando e coordinando tutti i precedenti accordi, dovrebbe essere una vera e propria costituzione dell’UE. Certamente, nel passaggio da strumento programmatico a testo normativo, sarà necessario modificarne alcune parti, ed anche aggiungerne altre; ma, per trovare una convergenza assoluta degli attuali quindici e dei futuri membri dell’Unione, si renderà necessario negoziare ulteriormente sui singoli contenuti.

Dall’altro, l’adozione della Carta, in questo particolare momento storico che l’Unione Europea sta attraversando, rappresenta la volontà determinata da parte degli attuali Stati membri di assicurare che i principi in essa espressi costituiscano una base "costituzionale" da proporre, se non da imporre, nel corso del procedimento di adesione dei nuovi Stati che entreranno a far parte dell’Unione.

In conclusione, la Carta dei diritti fondamentali dell’UE si propone come strumento che, capovolgendo, per certi aspetti, le originarie priorità del sistema comunitario, tende ad assicurare, in breve tempo, una posizione di preminenza a quell’insieme di norme che dovranno tutelare il cittadino comunitario, in quanto tale.

Luigi Citarella
Professore e avvocato in Roma