El treball de les Administracions en l'àmbit de la immigració. Especial referència al treball de les Administracins públiques catalanes.
El fenomen de la immigració afecta directa o indirectament al nostre sistema polític tradicional. La presència d'immigrants, doncs, té un impacte sobre les estructures institucionals i polítiques del nostre sistema lliberal democràtic. Tanmateix, existeixen molts exemples que mostren l'espectacle lamentable de com la immigració és utilitzada com objecte de competència i lluita entre administracions.
El punt de partida per analitzar la distribució de competències en matèria d'immigració l'hem de buscar a l'art. 149.1 de la Constitució Espanyola, concretament en l'apartat 2, on s'estableix que l'Estat té competència exclusiva sobre les matèries d'immigració i estrangeria. Però aquest precepte no ens ha d'induir a pensar que totes les qüestions relatives a la immigració resten exclusivaemnt en mans de l'Estat, sinó que els estatuts d'autonomia de les comunitats autònomes han assumit diverses competències que tenen una incidència directa en el tractament de la immigració.
L'Estat disposa d'allò que podem anomenar nucli dur de la matèria estrangeria en el sentit clàssic, és a dir, tot allò relacionat, en primer bloc, amb els fluxos migratoris: l'entrada de nous immigrants i el control de les fronteres per evitar l'entrada d'estrangers "sense papers" a qui l'Administració central retorna o expulsa segons els casos. Això implica que l'Estat determina el nombre d'immigrants regulars que anualment entra al territori espanyol, així com la seva distribució geogràfica i els sectors de treball que ocuparan, determinació que s'efectua a través del "contingent de treballadors" que aprova el Govern central cada any des del 1993. En segon bloc, l'Estat també disposa en exclusiva de la competència d'atorgar els permisos de residència i treball als immigrants econòmics, i també de permetre o denegar la renovació d'aquests permisos, que poden ser temporals o permanents; sobre això, cal tenir present que comunitats com la catalana, tot i disposar de competències executives de la legislació laboral reseven a l'Estat totes les competències en matèria d'immigració, sens perjudici d'allò que disposi la normativa estatal en aques sentit (art. 11.2.EAC).
En el desenvolupament d'aquestes importants competències estatals en matèria d'immigració, hi participen directament i fonamentalment el Ministeri d'Interior i el Ministeri de Treball i Afers Socials, al marge de la concessió de visats d'entrada, que depèn d'Afers Estrangers, encara que aquests visats estan vinculats als informes emesos pels ministeris abans esmentats. Malgrat això, no s'ha de perdre de vista l'especial pes específic que políticament s'ha assignat al Ministeri d'Interior; mostra d'això és l'adscripció de la Delegació del Govern per a l'Estrangeria i la Immigració de recent creació, a aquest Ministeri. Les competències que duen a terme aquests dos ministeris s'apliquen en molts casos mitjançant les Oficines d'Estrangers que hi ha a les províncies on el nombre d'immigrants és elevat, doble dependència que ha provocat certes disfuncions en el desenvolupament de les tasques d'aquestes oficines, la previsió de les quals es recull en l'art. 61.2 de la LO 4/2000, que assumeix la seva creació, produïda a través del RD 1521/1991, d'11 d'octubre, encara vigent.
Així, la LO 4/2000, de forma novedosa respecte a la seva predecessora -la LO 7/1985-, va recollir en el seu Títol IV determinades disposicions que es refereixen específicament a la coordinació administrativa, al recolzament al moviment associatiu dels immigrants i a determinats òrgans que van assumir tasques de coordinació i d'anàlisis del fenòmen migratori, disposicions que substancialment han estat mantingudes per la LO 8/2000, amb algunes modificacions.
Respecte a la coordinació administrativa, l'art. 61.2 de la LO 4/2000 estableix que "El Gobierno unificará en Oficinas provinciales los servicios existentes, dependientes de diferentes órganos de la Administración del Estado con competencia en inmigración, al objeto de consegir una adecuada coordinación de su actuación administrativa", mitjançant el qual s'eleva a rang legal les Oficines d'estrangers que van ser creades per R.D. 1521/1991, d'11 d'octubre. En el preàmbul de l'esmentat R.D. considera a les Oficines d'estrangers "òrgans de gestió de caràcter interministerial, que integren serveis, funcions i personal en l'àmbit provincial, de tal forma que es garanteixi una adequada, àgil i eficaç actuació dels poderes públics, en ordre a la tramitació i ressolució dels diferents permisos exigits als ciutadans estrangers a Espanya", sent les seves funcions les determinades en l'article 3 del respectiu Real Decret, entre les quals trobem: la tramitació de les exempcions de visats, els permisos de residència, de treball i les targetes de residència de ciutadans d'Estats Membres de la Comunitat Econòmica Europea, així com l'expedició i entrega dels mateixos.
L'apartat 3 de l'art. 67 de la LO 4/2000 atorga al govern, sens perjudici de les competències de les Comunitats Autònomes, la tasca d'elaborar plans, programes i directrius sobre l'actuació de la Inspecció de Treball, amb la doble vessant d'evitar la discriminació de treballadors estrangers i comprovar el compliment de la normativa sobre permís de treball.
L'art. 68 defineix El Consell superior de política d'immigració com un òrgan integrat per representats de l'Administració estatal, autonòmica i local, amb l'objectiu d'assegurar la coordinació entre les Administracions Públiques amb competència en la matèria , així com d'actuar com assessor respecte a la política d'integració socio-laboral dels immigrants.La LO 8/2000, per la seva part, ha afegit un tercer apartat a aquest article que preveu la promulgació d'un Real Decret que reguli la composició, funcions i règim de funcionament del Consell.
Així doncs, l'avenç més substancial en la intervenció de les comunitats autònomes en l'àmbit de competències exclusives de l'Estat en matèria d'immigació ha estat la creació del Consell Superior de Política d'Immigración, el qual a més de configurar-se com a òrgan de coordinació en matèria d'integració del immigrants, ha de ser escoltat amb caràcter previ a l'aprovació del contingent anual de treballadors, tal com disposa l'art. 37 d'aquest mateixa Llei.
L'art. 69 conté una declaració general, que vincula als poders públics a impulsar el moviment associatiu d'aquest col.lectiu i recolzar a determinades organitzacions i institucions que sense ànim de lucre afavoreixin la seva integració social, reproduïnt-se allò dit a l'art. 62 de la LO 4/2000, si bé incluint-se ara a les organitzacions empresarials i afegint que se'ls facilitarà ajuda econòmica, però omitint la referència als mitjans materials que contenia la regulació precedent.
L'art. 70 fa referència a un organisme de caràcter consultiu anomentat el "Foro para la Integración Social de los Inmigrantes" -en la versió de l'art. 63 de la LO 4/2000 conegut com "Foro para la inmmigración"-.
La incidència de les comunitats autònomes en les competències estatals exclusives de control de fluxos i sistema de permisos es produeix en dues competències autonòmiques específiques: la inspecció de treball i la policia autonòmica exitent en algunes comunitats. Ambdues competències són clau en l'àmbit de l'estrangeria . La inspecció laboral és fonamental per combatre el treball clandestí per assegurar l'adequat tracte als treballadors immigrants; en principi aquesta inspecció té una doble dependència: orgànica, de l'Estat i funcional, de la comunitat Autònoma; però en matèria d'immigració tota la competència correspon a l'Estat, com ja s'ha avançat, la col.laboració en aquest àmbit. D'altra banda, a Catalunya, el País Basc i Navarra la policia autonòmica assumeix el primer control dels immigrants i de la regularitat de la seva estada, tot i que la seva intervenció es troba molt limitada perquè l'execució del sistema d'infraccions i sancions aplicable als estrangers correspon a l'Estat.
On les CC AA decideixen efectivament en àmbits relacionats de manera directa amb la immigració és en el de la integració dels immigrants. Ho fan a través de competències en sectors com ara la sanitat, l'educació i el sistema públic de Seguretat Social, matèries en què correspon a l'Estat l'aprovació de la legislació bàsica, i a les comunitats autònomes que ho hagin assumit, el desenvolupament i l'execució. Corresponen en exlusiva a les comunitats dues altres competències fonamentals relacionades amb la immigració: l'habitatge i l'assitència social, tot i que en ambdós àmbits destaca la importància dels convenis amb l'Estat.
La necessitat d'elaborar una política global, coherent i coordinada entre els diversos departaments implicats en la prestació de totes aquestes competències autonòmiques ha provocat que algunes comunitats autònomes hagin creat instruments orientats cap a aquesta finalitat. Concretament a Catalunya, el Govern de la Generalitat va crear al setembre de 1993 el Pla interdepartamental d'Immigració, que al seu torn va aprovar la creació, el 1994 de la Comissió Interdepartamental d'Immigració, composta per les adminstracions autonòmica i local, sindicats, patronals, ONG, col.lectius d'immigrants, associacions de veïns i de pares d'alumnes i experts en la matèria presidida pel conseller de la Presidència de l'Executiu de la Genralitat des de l'entrada en vigor del Decret 228/de 26 de juny, que modifica aquesta Comissió i amplia les seves funcions; els seus programes d'actuació s'han centrat fins ara en campanyes d'informació als immigrants, atenció a les dones immigrants, l'escolarització d'alumnes, l'educació lingüística i la inserció laboral. El Govern català ha insistit en la necessitat de coordinació i de polítiques coherents en l'àmbit de l'estrangeria a través de la creació de la Secretaria per a la Immigració per Decret 293/2000, de 31 d'agorst, òrgan unipersonal adscrit al Departament de la Presidència, destinat a assegurar l'execució de les actuacions que acordin els òrgans interdepartamentals existents i a donar suport als departaments de la Generalitat en aquesta matèria. Recentment, a Catalunya, en matèria d'immigració s'ha aprovat el Pla interdepartamental 2000-2004. És una pla obert i dinàmic el qual intentarà establir en l'àmbit de la immigració una línia que sigui compartida per tota la societat.*
Un altre nivell administratiu clau en el tractament del fenomen migratori és el local. La importància de l'accés als serveis i de les polítiques sectorials en aquesta matèria, juntament amb el fet que l'Administració local és la primera amb què els immigrants tenen un contacte directe, fan que l'actuació local respecte dels immigrants (regulars i irregulars) tingui una rellevància especial, com mostra la importància de les Oficines d'Acollida per orientar la instal.lació dels immigrants acabats d'arrribar o l'actuació dels municipis com a incentivadors de tractaments diferenciats a la població immigrant , o fins i tot, de mesures de discriminació positiva al seu favor -per exemple, la seva intervenció com a avaladors dels contractes de lloguer signats per immigrants. No podem deixar de mencionar tampoc la importància de la tasca que realitzen les diputacions provincials, com ara la de Barcelona, que ha elaborat diversos Plans d'Immigració, subvenciona plans municipals i duu a terme funcions de coordinació intermunicipal en la matèria. En molts casos, els poders locals actuen clarament en execució de la legislació de l'Estat i de les comunitats autònomes, com en el cas de l'empadronament del immigrants, empadronament que els permetrà l'accés a serveis tan essencials com la sanitat. La importància del fenomen migratori i la imprescindible intervenció de l'Administració local en aquest àmbit han fet que, també en diverses ciutats on el nombre d'immigrants és significatiu, es creïn òrgans consultius i de participació sectorial; amb aquesta finalitat es va crear recentment el Consell Municipal d'Immigració de Barcelona, integrat per membres del Consistori, juntament amb representants de col.lectius d'immigrants i d'entitas representatives de la ciutat.
Finalment, no s'ha de perdre de vista el fet que la matèria immigració està trobant cada cop més el seu espai dins la Unió Europea, malgrat les reticències dels estats membres a deixar anar una de les competències més clàssicament connectades amb la idea de sobirania i els interessos molt contraposats dels diversos països en alguns aspectes relatius a la immigració. Trobem el primer exemple d'apropament en l'Acord de Schengen de 1985 i en el seu Conveni d'Aplicació de 1990, que va crear un nucli de països interessats a adoptar polítiques migratòries comunes i traduir-les en disposicions normatives sobre algunes parcel.les del fenomen migratori, principalment els mecanismes de control d'entrada als estats i la circulació pel territori Schengen. De manera paralel.la, la Unió Europea accelerà la creació al seu si de mecanismes de cooperació intergovernamental, que van desembocar en l'anomenat Tercer Pilar de la Unió (títol VI TUE). El funcionament simultani d'ambdós mecanismes acabà quan el Tractat d'Amsterdam de 1997 optà per la integració de Schengen dins les polítiques comunitàries de la Unió.
El citat Tractat d'Amsterdam atorga competències a les comunitats europees per intervenir en el fenomen migratori; entre les més directes i clares es troba la comunitarització de determinats aspectes del règim de visats, asil, immigració i altres polítiques relacionades amb la lliure circulació de persones (Títol IV TCE), la qual cosa obre la porta a l'assumpció, per la Unió Europea, d'un gran ventall de mesures relacionades amb la immigració.
