Conceptualización de la ordenación del territorio y primeras experiencias de planificación territorial en la Comunidad Autónoma del País Vasco

CONCEPTUALIZACIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y PRIMERAS EXPERIENCIAS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO

Conceptualización de la ordenación del territorio y primeras experiencias de planificación territorial en la Comunidad Autónoma del País Vasco (Resumen)

Antes del desarrollo de las políticas de ordenación territorial actuales, fruto de la nueva estructuración que supuso el Estado de las Autonomías, y que conllevó el traspaso de las competencias en materia de ordenación del territorio a las Comunidades Autónomas, hubo algunas experiencias previas coincidentes prácticamente con la dictadura franquista. Por diferentes circunstancias, la actual Comunidad Autónoma del País Vasco fue especialmente rica en documentos de planeamiento de carácter territorial. El objetivo de este trabajo es identificar los documentos de planificación territorial producidos en la Comunidad Autónoma Vasca (CAPV) durante los años 1939-1978, analizarlos y valorarlos. En las conclusiones se intenta responder a tres grupos de cuestiones: qué reflejo tenía el tratamiento del medio físico en dichos documentos, cómo fueron contribuyendo dichos trabajos y documentos a la conformación de un modelo territorial, y en tercer lugar se intentan identificar las dificultades de implementación de sus propuestas.

Conceptualisation of land planning and early experiences of planning land use in the Basque Autonomous Community (Abstract)

Before the development of the current planning system, which is the result of the structuring of the state into Autonomous Communities and the transfer of land planning responsibilities to those Autonomous Communities, there were some earlier experiences almost entirely coinciding with the Franco dictatorship. For various reasons, the Basque Autonomous Community was especially rich in land planning documents. The objective of this paper is to identify the land planning documents produced in the Basque Autonomous Community during the era of the Franco Dictatorship, to analyse them and to assess them. The conclusions are intended as a response to three groups of questions: how is the treatment of the physical environment reflected in these document, how did these papers and documents contribute to the creation of a planning model and, thirdly, the intention is to identify the difficulties involved in implementing their proposals.

Al abordar el tema de la conceptualización de la Ordenación del Territorio se debe realizar un doble acercamiento[1]. Por un lado estarían las diferentes reflexiones teóricas y académicas que los intelectuales y profesionales preocupados por la cuestión realizan. Por otro hay que tener en cuenta cómo se recogen estas ideas en el ordenamiento jurídico, que al final es el que define el marco legal y los diferentes instrumentos legales que se pueden aplicar, en definitiva las posibilidades reales de actuación[2]. Sobre este proceso, para el caso del Estado español, pueden consultarse desde un punto de vista jurídico diferentes obras de interés[3]. Más recientemente, y desde un análisis más geográfico también se han producido aportaciones interesantes[4].

La Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV), fue pionera en el Estado, tanto desde el punto de vista de la producción científica con la conocida obra de Sáenz de Buruaga como de documentos de planeamiento. A pesar de ello la producción científica sobre su territorio y la realización de nuevos documentos de planeamiento deberán esperar unos años[5]. Así, salvo las Actas del II Congreso Mundial Vasco (ver bibliografía), hay que esperar a la década de los noventa en la que se publican obras que, desde un punto de vista jurídico, analizan los procesos de ordenación territorial más reciente[6]. Sólo en los últimos años se producen aportaciones desde el urbanismo ó desde la geografía[7].

El objetivo de este trabajo es identificar los documentos de planificación territorial producidos en la CAPV durante la época de la Dictadura franquista, analizarlos y valorarlos en referencia a tres cuestiones que se citan más adelante. Siguiendo la periodificación de otros autores –los ya citados Enériz, Pérez Andrés, Erquicia, Benavent, etc.-, que atienden fundamentalmente al marco legal para delimitar cada periodo, se consideran las dos primeras etapas de su planificación territorial: la etapa autárquica (1939-1956), con un marco legal muy escueto o inexistente, y la etapa desarrollista (1956-1978), que contó con la primera sistematización legal del urbanismo español, la Ley del Suelo de 1956. Independientemente de las carencias conceptuales y metodológicas de los documentos aprobados, y/ó de su falta de aplicación real, en estos años se dieron interesantes aportaciones, experiencias de planeamiento en la CAPV, que contribuyeron a formar una cultura territorial que, de no haber existido los mismos hubiese sido diferente. Un cúmulo de circunstancias -tamaño territorial, dinamismo territorial vasco en general y del Gran Bilbao en particular, conexiones guipuzcoanas del director de urbanismo durante varias décadas de Pedro Bidagor, etc.-, y a pesar de todas sus carencias de dichos documentos y de su aplicación, favorecieron que se produjeran interesantes experiencias en la CAPV.

En las conclusiones se intenta responder a tres grupos de cuestiones: qué reflejo tenía el tratamiento del medio físico, cómo fueron contribuyendo dichos trabajos y documentos a la conformación de un modelo territorial, y en tercer lugar se intentan identificar las dificultades de implementación de sus propuestas.

En cada etapa se presenta el marco legal y se analizan documentos de planeamiento aprobados de cada etapa. En algunos casos se ha ampliado el análisis a algunos documentos elaborados pero no aprobados o que tenían un carácter de estudio más que de documento con el objetivo de ser aprobado. Estas experiencias se contextualizan dentro de los precedentes teóricos generales, y de algunas de las primeras experiencias de planeamiento territorial de nivel internacional más conocidas –con breve comentario a nivel estatal-, y el primer conjunto de normas europeo (Regional Planning).

Precedentes: primeras aportaciones en la conceptualización de la ordenación del territorio[8]

Aunque la preocupación por el orden territorial y la planificación urbana viene de antiguo, la ciudad industrial supuso un cambio revolucionario del paisaje europeo a finales del siglo XVIII. Dicho paisaje llevaba más de diez siglos construyéndose, y era consecuencia de las características sociales, económicas, culturales y tecnológicas del llamado Antiguo Régimen, viéndose profundamente transformado por la expansión de la ciudad industrial[9]. En este trabajo nos referimos al origen de la Ordenación del Territorio en los países europeos[10] y en Estados Unidos –con diferentes acepciones según los países-, que surge con el desarrollo de la revolución industrial, y que se sitúa según los países a principios del siglo XX, o incluso a mediados del mismo, con el desarrollo del Estado del Bienestar tras la 2ª Guerra Mundial[11]. El proceso de industrialización dio lugar a finales del siglo XIX y principios del siglo XX a fuertes desarrollos urbanos en las ciudades donde se localizaba la actividad industrial. Pero dicho proceso también tuvo efectos no deseados en el nivel de calidad de vida de las ciudades y en la falta de un desarrollo urbano coherente. Habría que subrayar que, salvando las escalas y con algunos matices, muchos de los problemas que argumentaban los primeros autores para justificar la necesidad de una ordenación territorial se repiten pasadas unas décadas.

En este sentido se produjeron problemas de hacinamiento de la población, agravados por los problemas de abastecimiento y saneamiento del agua, del tratamiento de residuos, contaminación, etc. Como es lógico estos problemas, así como la falta de vivienda o su baja calidad, repercutían especialmente en las poblaciones con más bajos ingresos. También se producían problemas en la movilidad de la población que podía consumir mucho tiempo en el traslado del domicilio al trabajo por carecer de una red de transporte público, o en el acceso a áreas naturales o espacios verdes de carácter agroganadero que tradicionalmente habían estado más accesibles. El propio proceso urbanizador los había hecho desaparecer, los había consumido y transformado para nuevos usos urbanos, y su acceso se iba alejando progresivamente de la población urbana. La caótica localización de las actividades sin responder a un ordenamiento racional de las mismas, así como las deficiencias en el diseño del sistema de transportes, hacían que se multiplicasen las críticas, que insistían en la necesidad de lograr un modelo urbano más funcional, más eficaz. Es ahora cuando surge, por ejemplo, el término de conurbación[12]. Se añaden críticas, por fin, que tienen que ver con los procesos de deshumanización o fractura social al que los intensos desarrollos urbanos dieron lugar, señalándose también los problemas de gobernabilidad de estos territorios.

A otra escala estos procesos agudizaron o crearon nuevos desequilibrios territoriales. Por un lado se daban procesos de concentración de la actividad y de la población en determinados territorios favorecidos por la actividad industrial, mientras que territorios con actividades de corte más tradicional se iban despoblando y perdiendo fuerza económica. Mientras que los primeros se hacían todavía más dinámicos y generaban más actividad los segundos entraban en un declive social, demográfico y económico con dificultades de revertir. Más adelante también se verá cómo cambios en el entorno territorial o la localización de determinadas infraestructuras, pedían una visión más amplia que la del municipio.

A estos retos intentaron responder las propuestas de diferentes autores. En general siempre se cita como primera gran aportación la propuesta de finales del siglo XIX de E. Howard sobre la ciudad jardín[13]. Su propuesta suponía un sistema territorial diferente, basada en la creación o el desarrollo de centros alternativos alrededor del núcleo central sustentados en un sistema de transporte ferroviario de tipo radial y de carácter metropolitano. Esto permitía la descentralización de las actividades desde la gran ciudad industrial congestionada hacia el resto de núcleos del sistema, tanto de nuevos núcleos con centralidades propias, como de la actividad industrial en el núcleo central que se llevaba hacia las periferias. Pero la propuesta de Howard –como la de otros autores que se verán más tarde-, no se hacen sólo desde un punto de vista funcional o de racionalidad territorial sino desde un profundo reformismo social que también busca humanizar el desarrollo urbano. De hecho, en los propios escritos de Howard, antes de plantear el término ciudad jardín se hablaba de ciudad social[14]. El tamaño de los desarrollos también era importante para lograr este objetivo de ciudad social más humana, y donde también señalaba la necesidad de localizar diferentes equipamientos y espacios comunales. En este sentido planteaba también –a parte de suponer un límite o freno al gran desarrollo urbano industrial-, los cinturones verdes que separaban el gran núcleo central del resto de ciudades satélites. Dentro de este cinturón verde caben amplias franjas agrícolas a preservar no sólo por su propio valor como tales, sino por su aportación y equilibrio dentro de todo el sistema territorial. Supone también ofrecer un pulmón verde a amplios sectores de la población que sufrían los impactos más negativos de los procesos urbanos provocados por el fuerte desarrollo industrial: problemas de hacinamiento de la población, de contaminación por la proximidad de las industrias y los centros residenciales, falta de higiene, etc.

En definitiva, la propuesta de Howard pretende superar la dicotomía entre la ciudad y el campo, su antagonismo, y crear una tercera vía en el que la town-country (ciudad jardín o ciudad-campo) se desarrollaba en ese cinturón verde entremezclada con usos agrícolas, ganaderos, espacios de valor natural, etc. Pero no se propone sólo una alternativa basada en el control del crecimiento urbano sino, como se señalaba al principio, con la propuesta de un sistema territorial diferente y en el que se intenta integrar los elementos más sustantivos: el territorio entendido en su globalidad, es decir tanto la ciudad como el campo y sus relaciones, la vivienda o residencia, el trabajo o actividad económica y el transporte.

Aunque las ideas de Howard no se desarrollaron a nivel práctico, sí que caló el concepto general de descentralización. Aunque no son tan conocidas, merece destacarse las aportaciones que a mediados del siglo XX realiza E. Saarinen[15], que aboga por transformar las ciudades muy desarrolladas compactas en ciudades orgánicamente descentralizadas. Su mayor aportación viene por desarrollar con bastante concreción los mecanismos e instrumentos técnicos y jurídicos necesarios para conseguir estos objetivos.

Desde un punto de vista más práctico, sin tanta conceptualización, un instrumento que adquirirá –tanto a nivel propiamente de planificación urbana municipal como en la escala supramunicipal- es el zoning o la zonificación. Esta práctica, cuya primera aplicación se realiza en el plano de zonificación de Frankfurt (1891), se aplicó más tarde a una escala regional en las ciudades del Ruhr-Renania alemán y más tarde, también en una escala regional, en el Plan de Nueva York (1929)[16]. A pesar de la carga ideológica que su aplicación suponía (preservar el carácter de ciertas áreas, estabilizar el valor de la propiedad, instrumento de control económico, social o étnico, etc.), su difusión fue muy rápida al mostrarse como una herramienta muy eficaz en la organización funcional de la ciudad y para el control del desarrollo urbano.

La deshumanización y la fractura social que los primeros desarrollos urbanos provocaron, llevaron a la formulación de la idea de unidad vecinal como el marco genuino de convivencia frente a la gran ciudad. Fue Perry quién mejor lo sintetizó y cuya influencia fue mayor por su participación en el Plan de Nueva York. La idea era crear unidades de convivencia[17] que permitiesen recuperar los valores comunitarios, crear unidades de dimensiones amables para los ciudadanos y que permitiesen una buena distribución de equipamientos e instituciones (escuelas por ejemplo), y servicios (pequeño comercio en cada una de ellas en relación a su población). Estas propuestas se complementaban con una organización de la red viaria que permitía desviar por el exterior los tráficos de paso y jerarquizar bien los tráficos internos. En definitiva, que para poder desarrollar esta idea es necesario estructurarla y que se integrase en la planificación urbana.

Por último, caben destacar las aportaciones de P. Geddes y L. Mumford, discípulo y difusor de sus ideas, que junto a E. Howard son los autores más mencionados por la mayoría de los autores[18]. Es a P. Geddes al que se le atribuye la idea de reivindicar la región[19] como marco natural de la planificación, que en parte recogía las ideas de geógrafos como E. Réclus, Kropotkin o Vidal de la Blache o del economista considerado fundador de la sociología como disciplina, F. Le Play[20].

Para P. Geddes y L. Mumford este cambio de óptica o de escala es lo que permitirá que la planificación pueda dar respuesta a muchos de los problemas citados anteriormente: congestión, desequilibrios territoriales, ineficiencia, pérdida del sentimiento de ciudadanía y desorganización social, etc. Por sus propuestas de desarrollo equilibrado en el cual la ciudad y el territorio –con todo el resto de elementos o variables- se deben planificar conjuntamente, tanto Geddes como Vidal de la Blache comienzan a ser reivindicados por los defensores del medio ambiente[21]. Y aunque no les falte razón, como bien señala sus propuestas –recogidas ampliamente en Gran Bretaña y por la Regional Planning Association of America-, no pueden ser consideradas antiurbanistas, sino una alternativa al modelo de concentración metropolitana y a su continua expansión y suburbanización, que era a lo único que intentaba responder el planeamiento municipal, la expansión de la ciudad[22]. Fue Mumford el que detectó en la década de los veinte el proceso de suburbanización basado en la nueva revolución tecnológica: medios de transporte basados en el ferrocarril y el automóvil; medios de comunicación basados en el telégrafo, teléfono y radio; desarrollo de la red de energía eléctrica. Estos factores, si se planificaban desde la escala regional, son los que abrían nuevas oportunidades para plantear la descentralización de la población y de la actividad industrial sin pérdida de la eficiencia económica. A la vez ofrecían la posibilidad de planificar mejor la relación entre la ciudad y el resto del territorio (áreas rurales, espacios naturales, etc.).

La planificación regional también se consideraba adecuada para superar los problemas que empezaban a surgir entre municipios, fuese por el intento de absorción de los municipios pequeños por los grandes, por la utilización racional de recursos naturales, la distribución de servicios públicos, etc. Ya se subrayaba entonces que el enfoque debía ser cooperativo y no impositivo. Además se subrayaba que la escala regional era la adecuada para la planificación y coordinación de las diferentes políticas del Estado[23].

Pero sus aportaciones también fueron metodológicas. Es a Geddes al que se le atribuye una visión sistemática de la planificación[24]. De alguna manera se criticaba la poca reflexión que solían llevar los planes de expansión de las ciudades, que respondían de una manera muy inmediata, casi reactiva a las necesidades de crecimiento de las mismas, y respondiendo en muchas ocasiones a modelos especulativos. Es por ello que en sus propuestas pusieron gran énfasis en el survey, en el análisis previo y que seguiría la siguiente secuencia: survey o reconocimiento de la región, de sus características y tendencias, análisis, y finalmente planificación. Con ello lo que se buscaba era dotar de una estructura lógica a las propuestas de planificación. Poco a poco tanto el survey como el análisis se irán complejizando y especializándose, permitiendo un conocimiento más rico y completo de los territorios.

A continuación se comentan brevemente algunas experiencias internacionales de planificación que se destacan como pioneras, y que incorporaron, más o menos, algunas de las ideas anteriormente mencionadas. Fundamentalmente el análisis se centra en las experiencias de Estados Unidos y el Reino Unido. Aunque se puedan citar otros precedentes, los planes que mayor eco tanto nacional como internacional obtuvieron en los Estados Unidos fueron el Plan de Chicago (1909) y el Plan de Nueva York y sus Alrededores (1929)[25]. Ello es debido a dos cuestiones principalmente. La primera es que en los dos se adopta una perspectiva o escala regional de análisis y propuestas. En el caso de Chicago se llega a señalar la importancia de la futura apertura del canal de Panamá en la economía de la región. Es por ello que hace especial énfasis en el sistema de infraestructuras de transporte que ayude a reordenar y distribuir equilibradamente las actividades económicas, pero tampoco se olvida, dentro de esta visión regional del plan, del sistema de espacios verdes. Así, propone un sistema en red que, por medio de senderos, caminos, etc. une ríos, lagos, espacios forestales, etc. Y hace una propuesta de protección del frente del lago Michigan con el fin de evitar el asentamiento de industrias en el mismo.

En el caso de Nueva York es de destacar la calidad del documento, en especial en comparación con lo que hasta entonces se hacía, marcando un punto de inflexión en los documentos de planificación de los Estados Unidos. El survey fue intenso, presentándose ocho volúmenes con estudios previos que incluían nuevos conceptos en teoría regional y urbana, siendo de destacar la importancia que concedía a las ciencias sociales como base para realizar una buena planificación física. Los problemas a los que se enfrentaba el plan eran los ya comentados en el comienzo de este trabajo, y que se derivaban del proceso de metropolización. Quizás como novedad hay que destacar el que se cite también la necesidad de integrar en el Plan las nuevas exigencias derivadas del transporte aéreo. Las principales propuestas se realizaron en el ámbito de las infraestructuras y el sistema de transportes, aunque con bastantes contradicciones al no poder conciliar diferentes intereses: no integración del metro en el sistema regional, imposibilidad de coordinar los distintos sistemas de ferrocarril y sus empresas, etc. Esto llevó al plan a realizar una propuesta de sistema viario a veces coincidente con el ferrocarril, sin jerarquizar debidamente, etc. Otro importante paquete de propuestas se realizó respecto a la ordenación de los usos del suelo, buscando un mayor equilibrio. Señalaban la imposibilidad de imponer esta zonificación a todos los municipios, por lo que proponían que el mapa de infraestructuras de comunicación junto al de usos del suelo se utilizara por parte de los gobiernos locales como una guía de actuaciones. Los contenidos del Plan de Nueva York fueron muy criticados por parte de la Asociación para la Planificación Regional de América, especialmente por Mumford, que señalaba que en su pretensión de querer contentar a todos había quedado desdibujado. También le achacaba su poca valentía para afrontar el grave problema de la vivienda a pesar de su constatación en los análisis previos.

La segunda cuestión relevante de estas experiencias –especialmente en su comparación con la experiencia europea-, es que fueron en gran parte impulsadas desde el sector privado, por empresarios o grupos de ciudadanos influyentes interesados en que el modelo urbanístico fuese eficiente, y contribuyese a favorecer el desarrollo de las actividades económicas. Este aspecto también fue motivo de crítica, al señalarse las dificultades de conciliar en muchas ocasiones lo público con lo privado, y el que en última instancia dichos planes, en lo fundamental, respondían a intereses particulares, quedando el llamado interés general o público bastante indefinido.

El mayor intento de planificación pública en la línea de las ideas y propuestas de la Asociación para la Planificación Regional de América fue la ordenación del Valle del Tennessee (1933). A pesar de la influencia de las ideas de la Asociación en su primera formulación, estas no tuvieron mucho reflejo en su materialización práctica. Esto, unido a la 2ª Guerra Mundial, supuso el olvido de la planificación regional durante unos años[26].

El Reino Unido, con el desarrollo del Regional Planning, está considerado como el principal precursor de lo que hoy conocemos como planificación territorial. Especialmente destacan por su relevancia internacional los autores de algunos de ellos como Thomas Adams –también director del Plan de Nueva York-, y Patrick Abercrombie, director del Plan del Condado de Londres y del posterior del Gran Londres. M. Benabent, entre otras experiencias, destaca tres planes: el Esquema de Planificación de Bristol y Bath (1930), el Plan del Condado de Londres (1943), y el Plan del Gran Londres (1944).

En el primer caso desde su prefacio se justifica la necesidad de una escala supramunicipal para la planificación, aunque reconoce su carácter indicativo, teniendo como objetivo establecer los criterios y recomendaciones para el desarrollo del territorio (13 distritos urbanos y rurales, 1.500 km²y unos 700.000 habitantes). Contiene unos análisis previos de interés (desde medio físico, arqueología y aspectos históricos hasta demografía, comunicaciones, actividades económicas, etc.), destacando para este tiempo el análisis del paisaje que a pesar de sus carencias y carácter impresionista, llega a definir cuatro grandes unidades y realiza propuestas de actuación. Respecto a las propuestas de ordenación el plan se estructura a partir de la zonificación del territorio –instrumento básico de la ordenación del plan-, la definición del sistema de comunicaciones y espacios libres, y la organización de los servicios públicos (abastecimiento de aguas, depuración de vertidos y energía eléctrica).

El Plan para el Gran Londres (1944) constituye un hito en el desarrollo del planeamiento territorial. Se realizó casi en paralelo durante la 2ª Guerra Mundial y al del Condado de Londres. Los dos estuvieron fuertemente interrelacionados y tuvieron importantes precedentes en dos conocidos informes. El primero es el informe de la Comisión de Planificación Regional para el Gran Londres, nacida en 1927 y que en su informe de 1933 ya proponía la creación de un cinturón verde en el borde de las áreas urbanizadas de Londres como medida de control del crecimiento. El segundo es el llamado informe Barlow (nombre del presidente de la Comisión) de la “Real Comisión para el estudio de la Distribución Geográfica de la Población Industrial”, que concluía señalando las grandes desventajas de la concentración de la actividad – y de la población- industrial, tanto desde un punto de vista estratégico como económico y social. Para evitarlo, plantea la posibilidad de desarrollar ciudades satélites que ayuden a descongestionar en centro de Londres.

Estos dos informes sentaron las bases estratégicas que permitieron avanzar las propuestas del Plan del Gran Londres como el del Condado. En el primer caso el plan propone la creación de cuatro anillos concéntricos que sirvan de base para la descentralización de la actividad económica y de población que se estaba produciendo en el Condado de Londres. La zonificación se propone en base a estos cuatro anillos, con criterios basados en definir tamaños máximos de población, estándares de densidad e incluso prohibición de crecimiento con el objetivo de lograr el reequilibrio poblacional y la descongestión de las zonas más densificadas. Se llega a calcular que en el primer anillo –algo mayor que el Condado de Londres- había un exceso de más de 600.000 personas, que deberían reubicarse en otras zonas aunque algunas también se relocalizasen dentro del anillo interior. En el segundo cinturón, en el anillo suburbano alrededor de los 19-24 kms. del centro de Londres, este cálculo se elevaba a algo más de 400.000 personas. Después venía el tercer anillo que se correspondía prácticamente con el cinturón verde, donde las propuestas eran tanto de incorporación de nuevos espacios libres –ya comenzados a partir de la Green Belt Act de 1938- al patrimonio público, como la limitación estricta de la expansión de los núcleos existentes y la prohibición de otros nuevos. En definitiva la protección del suelo urbanizable de carácter agrícola o natural[27]. Por fin en el cuarto anillo, el llamado anillo exterior, dominado todavía por zonas agrícolas y pequeños núcleos de población, además de crecimientos apoyados en otros núcleos ya existentes, se propone la expansión y la creación de nuevas ciudades para acoger las relocalizaciones de un tamaño aproximado de 60.000 habitantes. Se proponían diez emplazamientos para elegir ocho.

Su desarrollo también se basaba en una propuesta de infraestructuras viarias que respetaban el modelo del Condado de Londres, de manera que cada anillo se correspondía con un viario circular. A la vez se proponía alargar las carreteras radiales del Condado a todo el Gran Londres. Además se añadían dos anillos más, uno en el borde del anillo exterior con la misión de estructurar todo el conjunto metropolitano, y otro interior al anillo verde de carácter suburbano. La idea de relocalización se refería tanto a la población como a la actividad industrial con el objeto de eliminar o acortar en lo máximo posible los traslados domicilio-trabajo.

Las propuestas, más concretas para el Condado de Londres, son un desarrollo y complemento de las del Gran Londres. Destaca la clara jerarquización propuesta para la organización del viario y su complementariedad con el sistema de transporte ferroviario por un lado, y la idea de estructurar el territorio en torno a la Community, proponiendo su conservación allá donde existían o potenciarlas en caso contrario. Como criterio básico se proponía que ningún niño tuviera que cruzar ninguna arteria principal para ir de su casa al colegio.

Fruto de estas experiencias -planes, informes, estudios, etc.-, en el Reino Unido se va ir conformando un marco legal que –junto a diferentes informes ya mencionados- tendrá bastante influencia en Europa a partir de los años cuarenta/cincuenta, y que en conjunto se conoce como Regional Planning. La aprobación de la Town and Country Planning Act en 1947 se acompañó por otras leyes que dieron base jurídica suficiente para abordar los problemas que el desarrollo de las actividades económicas estaba generando, e intentar atender las demandas que gran parte de la ciudadanía reclamaba. Se puede citar la Green Belt Act, de 1938, que permitió la compra de amplias zonas para incorporarlas al anillo verde como patrimonio público. Años más tarde la Distribution of Industry Act de 1945, que incorporó muchas de las consideraciones del informe Barlow ya mencionado. Respecto a la ordenación de las ciudades destacan la New Town Act de 1946, y sobre todo la Town and Country Planning Act aprobada en 1947. Por último hay que destacar, un año más tarde, la promulgación de la National Parks and Acces to the Countryside Act de 1948, que cierra el panorama de cuestiones a abordar.

En los planes analizados –más otros no comentados-, quedan fijadas las bases, contenidos y aproximaciones conceptuales de la planificación territorial, que durante más de dos décadas, hasta finales de los años sesenta aproximadamente, van a marcar el campo disciplinar de la Ordenación del Territorio[28]. Este panorama se vio completado además con el desarrollo de un marco legal importante y completo.

En el caso del Estado español, a pesar de la modernidad de las propuestas de la Ciudad Lineal de Arturo Soria para Madrid (1882), o incluso la anterior propuesta de reforma y ensanche para Barcelona de I. Cerdá (1859), no se puede considerar que aportasen una visión territorial como las mencionadas hasta ahora. Hay que esperar a la década de los veinte y los treinta, y tampoco en este momento se puede hablar de documentos de planeamiento aprobados, máxime cuando algunas propuestas más o menos maduras se vieron truncadas por el estallido de la guerra civil y la instauración de la Dictadura franquista. Pero sí merecen mencionarse algunos trabajos y estudios previos, que reflejan la influencia de las ideas que entonces estaban en boga en Europa, y en especial del Regional Planning inglés.

En el caso de la CAPV caben destacar las reflexiones realizadas ya en la década de los veinte por el arquitecto R. Bastida[29] sobre Bilbao en un ciclo de conferencias sobre el futuro urbanístico de Bilbao. En las mismas el arquitecto defiende una visión supramunicipal para poder dar respuesta a los problemas del municipio de Bilbao. R. Bastida, partiendo de una rigurosa crítica del urbanismo, del planeamiento realizado a partir del Proyecto de Ensanche de Bilbao, ya señalaba la necesidad de un planeamiento de la ciudad completa, de un “Plan de Conjunto que forme un todo armónico”, entendiendo la integración de Bilbao en la cuenca del Nervión desde Galdácano hasta el Abra, es decir con una visión supramunicipal de carácter comarcal. Pero no se quedó sólo en la teoría y acompañó dichas ideas de una propuesta de ordenación concreta basada en nuevas infraestructuras de comunicación que vertebraban toda la ría, y que se ha considerado sorprendentemente moderna en su planteamiento de visión territorial[30].

Sin llegar a ser aprobadas cabe destacarse otras experiencias en Madrid y Cataluña. En el caso de la capital del Estado ya desde la década de los veinte se estaban realizando diversos estudios para realizar un plan de expansión, y se empezaba a asentar la necesidad de incorporar la escala regional en el análisis y las propuestas. Fueron años políticamente convulsos y al final, el Plan de Extensión de Madrid, aprobado en 1933, incorporó muchas de las ideas que ya se habían propuesto para el Gran Londres. Aunque partía de una visión supramunicipal chocó con la compleja realidad político-administrativa del entorno, siendo aprobado sólo en lo concerniente al municipio de Madrid. Pero la necesidad de trabajar desde un ámbito territorial de mayor amplitud seguía latente y, a pesar de coincidir con los años de la guerra civil, en 1939 se llegó a presentar el “Esquema y Bases para el desarrollo del Plan Regional”, que podía considerarse como lo que actualmente es un documento de avance de planeamiento. Allí se recogían propuestas para Madrid muy similares a las del Gran Londres: cinturón de espacios en su entorno; desarrollo de ciudades satélites nuevas o como desarrollo de algunos núcleos ya existentes; trazado de ferrocarril y de viario que permitía unir entre sí los núcleos satélites de la periferia; propuesta de uso público de los márgenes del Jarama; protección y uso de las sierras de Gredos y Guadarrama, etc. También se señala la necesidad de desarrollar una normativa que regulase la utilización del suelo, así como su destino y utilización y el carácter de las construcciones[31].

Otra experiencia interesante fue promovida por la propia Generalitat de Cataluña, el “Plan de Distribución en Zonas del Territorio Catalán” aprobado como anteproyecto en 1932. Como señala Benabent caben destacar dos aspectos de este plan. Desde el punto de vista técnico y metodológico Benavent subraya el carácter innovador de su aportación analítico-informativa previa, sustentada en amplios estudios de carácter interdisciplinar, y que se sintetizaron en cincuenta y ocho mapas y gráficos. A nivel de propuesta se presentaba un plano de síntesis, el Plano de Distribución en Zonas del Territorio de Catalunya, y un ejemplo más en detalle de la región de Barcelona. Como segundo aspecto a destacar, señala el objetivo esencial del plan, que buscaba descentralizar la actividad industrial concentrada en Barcelona y limitar incluso su desarrollo. Benabent recoge la opinión de algunos autores que señalan también la clara connotación ideológica que subyacía en el objetivo de proteger y potenciar las zonas agrícolas, que era donde mejor se guardaba el espíritu catalán[32].

En definitiva se puede apreciar que tanto al Estado como a la CAPV también llegaban las influencias de las ideas de Europa y del Regional Plannig. Y éstas, con los muchos matices que introduce la llegada del régimen dictatorial franquista, se mantendrá en más de una de las propuestas de planeamiento que se realicen en las décadas siguientes[33].

El comienzo de esta etapa está marcado por las duras condiciones de vida –escasez económica, represión política y social, etc.-, debido a la recién finalizada guerra civil y la posguerra.

La población de la CAPV no llegaba al millón de habitantes pero a nivel de las grandes cifras de población y su distribución ya dibujaba el panorama que se irá confirmando con los años salvo algunos matices, como se aprecia en el cuadro nº 1.

Bizkaia representa ya el 53,5 % del total de la CAPV y así se va mantener con ligeras subidas y bajadas hasta entrar en el siglo XXI. Gipuzkoa representaba en ese año el 34,7 % de toda la población de la comunidad, cifra que disminuirá unos dos puntos para el siguiente siglo, a costa de Álava que elevará el 11,8 % de su población en esos dos puntos. Cabe destacar que si bien en esta etapa los dos primeros territorios ganan algo de peso entre 1940 y 1960, Álava pierde algo debido a su poca participación en el comienzo de la industrialización de la CAPV, que Gipuzkoa y Bizkaia ya habían iniciado en el último tercio del siglo XIX. Aún y todo el mayor incremento de la segunda década (1950 y 1960), marca un cambio de tendencia claro, superando incluso la media española.

La evolución demográfica está íntimamente ligada a la dinámica económica, lo que se refleja en el cuadro 2 de evolución del empleo por territorios históricos. Se aprecia como es Bizkaia el territorio que ya desde 1950 muestra mayor dinamismo con un crecimiento global del 20,9 % respecto a la década anterior, cuatro puntos por encima de la media nacional. Pero todavía se notaba la situación de aislamiento y autarquía, que no se comenzará a romper hasta el final de los cincuenta. El crecimiento del empleo en esta década ya es espectacular en Bizkaia (39,2 %), y ya tanto Álava (10,15 %) como Gipuzkoa (15,2 %) superan la media nacional.

La distribución y estructura territorial que va adquiriendo la población se refleja en el cuadro 1 de distribución de la población por comarcas y en el cuadro 3 de distribución por tamaño de municipios.

La primera constatación es que las densidades aumentan de manera importante aunque la de Álava todavía se mantiene en 1960 muy por debajo de los 100 hab/km², cuando la media de la CAPV casi alcanza los 250 hab/km². En el caso de Álava, salvo la comarca de la Llanada que incluye a Vitoria-Gasteiz, el resto están por debajo de la media del territorio. Por el contrario el Gran Bilbao ya llega a los 1.600 hab/km^2, y en Gipuzkoa destacan por encima de la media de la CAPV tres comarcas, Donostialdea (652,4 hab/km²), Bajo Bidasoa (530,9 hab/km²) y Bajo Deba (309,2 hab/km²). Tanto en el caso de la comarca capitalina de Álava -la Llanada Alavesa-, como del Gran Bilbao concentran algo más del 75 % del total de cada territorio. Gipuzkoa en este sentido presenta un perfil más equilibrado, con la comarca capitalina –Donostialdea- que agrupa al 42 % de la población, y el resto de comarcas con valores entre 8 y 12 %.

El análisis de la distribución de la población por tamaño de municipios de la tabla nº 6 confirma aún más las tendencias anteriores. Así, Vitoria-Gasteiz en 1940 no llegaba a los 50.000 habitantes y todavía suponía sólo el 42,5 % de la población alavesa, pero en 1960, superados los 70.000 habitantes pasa a agrupar ella sola el 52 % de la población. Por detrás de ella sólo hay un municipio –Llodio, cercano al Gran Bilbao-, que sobrepasa los 7.000 habitantes. Del resto de 49 municipios 27 tienen menos de 1.000 habitantes. La macrocefalia alavesa comienza a tomar cuerpo. Un caso parecido pero algo más matizado lo ofrece Bizkaia, donde el peso como ya ha sido comentado es más de todo el Gran Bilbao que la capital solamente. En 1960 aparte de Bilbao con cerca de 300.000 habitantes ya se cuenta con otro municipio, Baracaldo, de 77.802, y otros cinco (Basauri, Getxo, Portugalete, Santurce y Sestao) que pasan de los 20.000. Todos ellos se sitúan en el entorno del Gran Bilbao. La red urbana vizcaína se completa con otros cinco municipios de más 10.000 habitantes (dos de ellos –Galdakao y Abanto y Zierbana- del Gran Bilao y tres –Bermeo, Durango y Gernika) del resto del territorio, y doce de más de 5.000. Si la capital supone el 39,5 % de la población, el Gran Bilbao, como ya se ha señalado, supone el 75,6 %. Por su parte Gipuzkoa presenta un perfil más equilibrado, sobre todo si se mira a la población que cada tamaño de municipios agrupa. En 1960 la capital ya sobrepasa los 100.000 habitantes pero no hay ningún centro urbano del siguiente nivel. Entre 20.000 y 50.000 se encuentran Irún y Eibar, y en el nivel inferior, con más de 10.000 habitantes hay siete municipios: Arrasate, Bergara, Elgoibar, Errenteria, Hernani, Pasaia y Tolosa.

En el desarrollo urbanístico de las dos décadas posteriores a la guerra civil pueden distinguirse dos momentos. La primera la década de los cuarenta, todavía muy presente la posguerra, y que se puede considerar como continuista, y un segundo momento de mayor maduración que conducirá a la formalización de urbanismo español con la Ley del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956. En la década de los cuarenta, y a pesar del intento de integrar las diferentes actuaciones dentro de un Plan Nacional de Reconstrucción[35], la realidad es que la reconstrucción no se hizo desde una perspectiva unitaria, si no sectorialmente, desde organismos independientes[36].

Hay que subrayar como –a pesar del importante aislamiento internacional del régimen franquista-, al hacer un poco de entresaca y tras quitar el discurso más simbólico y retórico muy propio de la época, en las propuestas más destacadas de planeamiento, se puede apreciar desde una continuidad con ideas de la preguerra –el propio Plan General de Madrid de 1946-, hasta la incorporación de algunas ideas que ya se estaban introduciendo en las legislaciones europeas de la época[37]. Se aprecia una continuidad y conexión entre el marco teórico conceptual y práctico que se ha analizado en los dos primeros puntos del trabajo, y las experiencias que se van desarrollando desde la década de los cuarenta hasta comienzos de la década de los setenta.

Ya desde la década de los cuarenta se fueron formulando planes y estableciendo experiencias piloto que pretendían poner las bases del sistema urbanístico español, que definitivamente sería formulado y aprobado con la Ley del Suelo de 1956. El que desde el principio estuviesen presentes diferentes territorios de la CAPV puede explicarse en parte porque al frente de la organización de la arquitectura estatal estuvieron dos guipuzcoanos. Primero Pedro Muguruza y poco después, cómo surge la figura emergente de Pedro Bidagor, que marcará la historia del urbanismo español durante décadas, pues tras trabajar con Muguraza desde el final de la guerra civil, será nombrado Jefe Nacional de Urbanismo en 1949 y Director General de Urbanismo en 1957.

En un principio, permanece el marco legal previo a la guerra civil, el Estatuto Municipal proveniente de la época de la Dictadura de Primo de Rivera. Este panorama fue completado por la Ley de Ordenación de Solares del 15 de marzo de 1945 y la Ley de Bases de Régimen Local de junio de 1947. Esta última fue objeto de fuerte discusión y discrepancia, y a pesar de que en su primera formulación reconocía una visión territorial del planeamiento, al final, concibió el urbanismo como una tarea fundamentalmente municipal. Una excepción de esta visión serán las Leyes de Grandes Ciudades que acompañarán el planeamiento de las cuatro grandes ciudades de ese momento: Madrid, Bilbao, Valencia, y algo más tarde, Barcelona. Dos aspectos deben subrayarse. En general permitieron realizar un planeamiento más allá del gran municipio, de escala supramunicipal, y en segundo lugar permitieron introducir y poner en práctica aspectos metodológicos, procedimentales y de figuras jurídicas que posteriormente se incorporaron en la Ley del Suelo de 1956 (jerarquía del plan con el establecimiento del Plan General y su desarrollo en planes parciales, clasificación urbanística de solares, utilización de la zonificación, parcelación y reparcelación de terrenos, etc.).

Dos experiencias de planeamiento caben destacarse en esta época[38]. Por un lado el Plan de Ordenación Urbanística y Comarcal de Bilbao y su zona de influencia, más conocido por el Plan Comarcal de Bilbao de 1946. Por un lado, como señala Terán (1982, 187-188), hay que destacar el rigor y valor formal del plan, su aportación cartográfica y estadística. En sus propuestas pueden identificarse ideas como las ya señaladas en las experiencias europeas: utilización del planeamiento urbanístico como instrumento para limitar el crecimiento desmesurado de las grandes ciudades e intento de reconducirlo a otros núcleos; creación de un anillo verde intentando aprovechar diferentes “cuñas” basadas en la topografía (montes de Archanda y Sto. Domingo, sector de Roquete entre Bilbao y Basauri, monte Sasiburu entre Cadagua y Retuerto, etc.); comienzan a identificarse zonas estratégicas para el futuro urbanístico del Gran Bilbao como es la zona de Asúa, etc. Hay una clara utilización de la técnica de zonificación con el objetivo de asegurar la calidad de vida de los ciudadanos, intentando separar las industrias de las zonas residenciales y minimizar sus consecuencias perjudiciales en la salud de la población. Todavía tiene gran peso la concepción orgánica del territorio, que en este caso se asimila a un gallo (ver figura 1).

También se destaca la importancia del desarrollo de las infraestructuras de transporte para cohesionar y estructurar la comarca, aunque curiosamente señala como suficiente el desarrollo del ferrocarril. Por el contrario, a nivel de viario señala dos actuaciones urgentes que no se verán cumplidas hasta la llegada de la democracia, aunque el Plan de 1964 también las recoge. La primera –y destacada como más urgente ya en aquella época-, es la unión de la margen izquierda de la ría con la margen derecha a la altura de Baracaldo, el conocido puente de Rontegi, que no se hará realidad hasta la década de los ochenta. La segunda es el túnel de Archanda, obra ejecutada finalmente para el año 2002. En definitiva, se comienzan a identificar también algunas de los problemas y de las propuestas territoriales que posteriormente se desarrollarán. Es reconocido el papel estructurante del medio físico –cuestión casi obligada en el territorio objeto de planificación-, pero además, se utiliza la zonificación para intentar preservar y conservar determinadas zonas, aunque la visión del mismo es todavía muy idealizada y ruralizada, lógico para la época. A pesar de todo, y como conclusión general, se constata una débil conceptualización de la visión territorial, por lo que todavía se debe hablar más de planes urbanísticos, aunque sean supramunicipales, que planes territoriales.

Aunque existen más razones –especialmente la dinámica fuertemente desarrollista que desde comienzos de la década de los cincuenta afecta al territorio y se lleva por delante muchas de las previsiones del plan-, dos se subrayan como razones del fracaso del plan. Por un lado la falta de claridad en el liderazgo del Plan, a pesar de haber una oficina encargada de gestionarlo. La segunda es la falta de recursos tanto para su gestión político-administrativa como para la financiación de las propuestas previstas, especialmente en las infraestructuras de comunicación.

El segundo documento de planeamiento a comentar es el Plan Provincial de Guipúzcoa, que aunque se comienza a elaborar en la década de los cuarenta, no se concluirá formalmente hasta la década de los sesenta. Este último documento será analizado en el siguiente punto, y ahora, sólo se comentan algunos puntos de los estudios previos realizados en estas dos décadas. El origen o el interés del mismo es doble. Por un lado estaba la utilización como territorio piloto para llegar al último objetivo del Plan Nacional. Efectivamente, los responsables urbanísticos estatales querían ir ensayando diferentes planes provinciales que fueran identificando las claves –conceptuales y metodológicas- para el diseño del Plan Nacional, y consideraban que las características del territorio guipuzcoano eran adecuadas para considerarlo territorio piloto: importante desarrollo industrial pero equilibrado con otros sectores, reparto más o menos equilibrado de la población y de su sistema urbano, un sistema de comunicaciones relativamente desarrollado, pequeño tamaño, etc. Por otro, como se expone al principio del anteproyecto, hay tres razones de su propio desarrollo territorial que justifican su estudio: se detecta la necesidad de intentar responder a las demandas de crecimiento industrial y a las consecuentes demandas residenciales, pero además en un territorio con escasez de suelo, y que está dando lugar ya a problemas urbanísticos.

Se comienza su redacción calificándolo como anteproyecto, y tuvo una larga gestación y diferentes formulaciones. Por lo que toca a este momento se analiza el documento publicado por la Revista Nacional de Arquitectura[39], donde se comenzaba reconociendo la falta de un marco normativo que posibilitase una visión supramunicipal del planeamiento, y señala la existencia de otras experiencias europeas e internacionales (Rhur, Bristol, Nueva Cork, etc.). El tratamiento de muchos aspectos, aunque citados, se quedaba en una mera explicitación de intenciones o recomendaciones, pero que ni se concretaban ni se delimitaban en mapas y planos. Tras un simple y muy esquemático análisis histórico del territorio provincial, las propuestas ponen en evidencia el débil aparato conceptual y metodológico que sustentaba el documento. No sólo había continuos saltos de escala, sino que muchas de las propuestas de mayor peso no estaban bajo las competencias del órgano redactor, en aquel momento la Oficina Técnica Provincial[40]. La principal preocupación del plan parece ser la ordenación industrial pero la realiza sin ningún modelo expreso, sin ninguna intención de reequilibrio territorial, simplemente aprovechando las localizaciones y el viario ya existentes, sin aportar mayores argumentos conceptuales o doctrinales. La preocupación se centraba en dar un cierto orden a la presión, que ya comenzaba a notarse, tanto de la expansión de la actividad industrial como del crecimiento demográfico que previsiblemente provocaría.

Otros autores[41] con una visión más positiva señalan que las ordenaciones establecidas en el Plan, junto a una normativa de carácter provincial, permitió que la mayoría de los grandes municipios guipuzcoanos gozasen de instrumentos de ordenación para comienzos de la década de los sesenta. Dicha normativa son las Normas urbanísticas del Plan de Ordenación de Guipúzcoa, 1944, de la Comisión Provincial del Plan de Ordenación de Guipúzcoa y Dirección General de Arquitectura que se complementaría más tarde con las Normas urbanísticas y Ordenanzas de Edificación del Plan de Ordenación de Guipúzcoa, 1950, esta vez de la Comisión Provincial del Plan de Ordenación de Guipúzcoa y Dirección General de Arquitectura. La fusión de las dos normas dará lugar al conocido “Libro Rojo”, así llamado por el color de su portada[42]. Además, subrayan los mismos autores, los trabajos y estudios previos, facilitaron la determinación y elección de los polígonos residenciales a desarrollar por el Mº de Vivienda, y otros polígonos industriales posteriores.

En esta época ya se ponen de manifiesto las reticencias que desde la perspectiva municipal se tenía al planeamiento territorial supramunicipal. A. Martín lo constata para el caso del ayuntamiento de Tolosa, al enfrentarse el Secretario Municipal a la Comisión Provincial de Urbanismo de Gipuzkoa por no aceptar las propuestas de la misma para su municipio[43].

Esta etapa es la de mayor crecimiento de la CAPV en toda su historia, confirmando la tendencia que se anunciaba en el final de la etapa anterior. Así, para 1981 la CAPV ya supera ampliamente los 2 mlls. de habitantes, habiendo duplicado su población en relación a 1950 (ver cuadro 4).

Una vez roto el aislamiento internacional España comienza a beneficiarse de la inversión extranjera y de la buena situación económica general. En la CAPV se realiza una segunda industrialización confirmando el modelo territorial industrial que ya se dibujaba en la etapa anterior y en el que en esta ocasión sí participará Álava, en parte favorecida por el influjo y agotamiento del modelo territorial del Bajo y Alto Deba y del Gran Bilbao por un lado, y de las ventajas fiscales y de infraestructuras que el mantenimiento del Concierto Económico y su posición estratégica le otorgaban por otro. Aunque las cifras absolutas siguen subrayando el gran peso de Bizkaia en el conjunto de la Comunidad, los índices relativos ya marcan el cambio de tendencia, emergiendo el territorio alavés como el más dinámico en esta etapa.

Como se observa en el cuadro 4, esto le lleva a ganar dos puntos respecto al total de la población de la CAPV (12 %), justo los que pierde Gipuzkoa que se queda en el 32,4 % del total. Bizkaia no sufre grandes cambios y se mantiene en torno al 55,5 %.

Al examinar la evolución del empleo total (cuadro 5) se confirman las tendencias demográficas anteriores: Álava crece un 44,4 % en la primera década y todavía un 13,5 % en la siguiente. Por su parte Bizkaia crece sólo un 13,1 % y Gipuzkoa un 26,3 % en los sesenta pero entran en un crecimiento negativo en la década de los setenta (-6,2 % y –4,0 % respectivamente), lo que dado su peso en la CAPV suponga que el crecimiento de empleo total de la CAPV también sea negativo.

Esta evolución tan espectacular se dio a pesar de que el descenso en el sector primario –recordar que Bizkaia y Gipuzkoa tenían un sector pesquero importante que ya empezó a entrar en crisis a finales de los setenta-, fue muy importante: perdió entre el 30 % de Gipuzkoa hasta casi el 70 % en Bizkaia, mientras que Álava perdía alrededor del 55 %.

Esta pérdida es compensada ampliamente por el resto de sectores, en especial por el sector secundario en la década 60/70 y por el terciario en la siguiente. Es de subrayar la inflexión que sufre el sector secundario y que da una idea del fuerte cambio que sufrió la CAPV en su estructura y actividad económica en pocos años, tanto en el sentido del crecimiento industrial hasta bien entrados en los años setenta como en su fuerte caída a partir de la misma, y que ya se insinúa al final de esta etapa.

Cuadro 5.
Evolución del empleo en los Territorios Históricos, CAPV y España 1980-2000

Dicho modelo confirma la estructura territorial que ya se dibujaba en la anterior etapa, como se comprueba en el cuadro 5 y 6. En la primera, en el caso alavés se puede observar una mayor concentración de su población en dos de sus comarcas. La primera en la comarca capitalina de la Llanada Alavesa, que agrupa al 77,8 % de la población alavesa, y la segunda, la Cantábrica Alavesa, que concentra al 13,2 %. El resto, un 9 %, se reparte por las otras cuatro, que ofrecen densidades de población muy bajas, menores incluso de 10 h/km².

Algo parecido ocurre con Bizkaia, donde el Gran Bilbao sigue creciendo en términos absolutos y relativos y concentra el 78,8 % de la población vizcaína. Del resto de comarcas todas crecen en números absolutos salvo Arratia-Nervión que pierde población, pero sólo el Duranguesado crece en términos relativos y pasa de significar el 6 % de la población total en 1960 al 7,5 % en 1980. Tanto la disponibilidad de suelo como sus buenas comunicaciones con el Gran Bilbao favorecieron este desarrollo. Este crecimiento del Gran Bilbao, que casi llega a doblar su población en estos 20 años, hace que la presión sobre el territorio se intensifique, pasando su densidad de 1.601 a 2.641 h/km².

El caso guipuzcoano sigue siendo más equilibrado, y el importante crecimiento de esta etapa se reparte en todas las comarcas aunque en términos relativos no todas las comarcas ganan peso. Las mayores ganancias en este sentido se producen en Donostialdea que pasa de concentrar el 42,1 % de la población al 45,8 %, y en el Bajo Bidasoa, que pasa del 8 % al 9,3%. El Alto Deba se mantiene, incluso gana algo y se sitúa en el 9,7 % de la población total, y el resto de comarcas pierden peso en términos relativos. Esto también se refleja en las densidades, que aún y todo alcanzan cifras importantes en Donostialdea (más de 1.000 h/km²) y del Bajo Bidasoa, que casi los alcanza.

El análisis de los municipios clasificados por tamaño y su agrupación de población confirman estas tendencias. En Álava crecen los municipios de menos de mil habitantes –signo de la despoblación de los pequeños núcleos rurales-, que pasan de suponer 27 en 1960 a 35 en 1980, pero además en este año concentran a menos población (6,3 % respecto al 17,3 %). Sólo aparece como nuevo municipio de más de 5.000 habitantes Amurrio, que en 1980 llega a los casi 9.000 y agrupa al 3,4 % del total de población. Llodio por su parte sigue creciendo y en 1980 pasa por poco los 20.000 lo que significa el 7,9 % de la población y Vitoria-Gasteiz sigue su proceso de concentración pasando con sus casi 200.000 habitantes de significar el 52 % en 1960 al 73,5 % en 1980. En definitiva en estos tres núcleos se concentra prácticamente el 85,5 % de la población alavesa.

El territorio vizcaíno confirma el proceso de concentración del Gran Bilbao aunque este se expanda a más municipios de la comarca y llegue incluso a otras. Así, con más de 100.000 de habitantes se incorpora Baracaldo –posteriormente los perderá-, y aparece un grupo de cuatro municipios de más de 50.000 habitantes, todos ellos integrados en el Gran Bilbao: Basauri, Getxo, Portugalete y Santurce. Además hay otros cuatro municipios con más de 20.000 de los que tres -Galdakao, Leioa y Sestao- se incluyen también en esta comarca, y Durango en el Duranguesado. Estos diez municipios vizcaínos (todos menos Durango en el Gran Bilbao), suponían el 75,8 % del total de la población, y si se les añade los del siguiente nivel urbano, los siete de más de 10.000 habitantes, llegan al 85 %. Entre estos últimos –y más por el influjo del Bajo Deba que por el del Gran Bilbao-, destaca el municipio de Ermua, paradigma del modelo de crecimiento de muchas poblaciones en aquellos años, y que pasó de apenas 3.000 habitantes en 1960 a los 18.705 de 1981, multiplicando por seis su población en esos veinte años.

Las consecuencias que el proceso de industrialización tuvo sobre el sistema urbano vasco fueron importantes, aunque en gran parte se basase en la red de asentamientos preindustriales. Una –ya señalada- es la intensificación de su poblamiento. Así mismo se produce un proceso de mayor jerarquización del tamaño de las ciudades, que a su vez diversifican sus funciones. En este sentido se da una mayor integración al aumentar de manera notable los intercambios y las relaciones espaciales. Por otro lado, los intensos movimientos migratorios asociados al proceso de industrialización dieron lugar a importantes fenómenos de segregación espacial, especialmente en las áreas metropolitanas de las tres capitales. A pesar de su intensidad (espacial y temporal), dicho proceso no ha borrado la identidad de cada núcleo. En el País Vasco no ha habido una ciudad que históricamente haya ejercido un liderazgo cultural claro (como podría ser el caso de Barcelona en Cataluña). Esto ha supuesto un factor importante de desarticulación del sistema urbano vasco. Este factor se ha visto favorecido por la falta de unas instituciones culturales –sobre todo universitarias-, pues hasta finales de los setenta los pocos centros universitarios existentes en su mayoría son privados y directamente ligados a la base económica del país. No quiere decirse que no haya habido élites culturales urbanas y/o rurales, pero sí que la falta de esas instituciones ha supuesto un cierto pluralismo, por un lado positivo, pero que a la postre supone una falta de liderazgo claro[44]. Desde el punto de vista de las infraestructuras de transporte se empieza a constatar el agotamiento de un modelo pensado para el proceso de industrialización, pero que mostrará sus deficiencias en las siguientes etapas.

Este periodo es rico en nuevas leyes y normativas. Desde el punto de vista del objetivo de este trabajo, tienen especial interés tres de ellas. La primera es la Ley del Suelo del año 1956, considerada como un momento fundacional del derecho urbanístico en el Estado[45]. La segunda la Ley de Reforma de 1975 y el Real Decreto con el texto refundido de 1976, y la tercera es la Ley sobre Espacios Naturales del Estado, promulgada en 1975, prácticamente a la vez que la reforma de la Ley del Suelo[46]. Estas no se van a analizar puesto que, con la llegada de la transición democrática y la instauración del Estado de las Autonomías, no tuvieron apenas recorrido, especialmente en la CAPV. Dos pinceladas sobre ellas se dan en las conclusiones.

Con la ley del Suelo de 1956 se institucionaliza de manera definitiva el proceso de ordenación urbana de manera jerarquizada, con los sucesivos plan nacional, planes provinciales, y planes generales –que podían ser municipales o comarcales- y planes parciales. Sus características, alcance y configuración se definen en relación con el régimen del suelo, que el propio planeamiento debe clasificar en una de las tres nuevas categorías: urbano, reserva urbana y rústico. Así mismo se establecen las normas para regular el proceso de transformación del suelo de reserva en suelo urbano, el único edificable. Se proveen los sistemas para la ejecución del planeamiento en relación con el papel a desempeñar por los propietarios del suelo y por la Administración, así como todo un sistema de valoraciones de terrenos y una jerarquía de órganos directivos y gestores tanto centrales como locales, que son los que deben tanto dirigir como fiscalizar el proceso urbanístico. Por último también institucionaliza la posibilidad de intervención del sector público en el mercado del suelo a través de la adquisición y urbanización del suelo, es decir la creación de patrimonios públicos de suelo.

De esta ley se han destacado dos aspectos. Por un lado destaca el trabajo de síntesis de la experiencia histórica anterior y en lo referente a la sistematización del planeamiento y su institucionalización administrativa. Por otro el carácter profundamente innovador de la ley, en lo referente a la configuración del derecho de propiedad por el planeamiento[47].

Por lo que a este trabajo toca, cabe destacar que queda establecido el que la ordenación del territorio se entiende como desde una visión territorial superior a la exclusivamente municipal. Así, al hablar en el art. 3 de las competencias urbanísticas concernientes al planeamiento se señalan entre otros en los tres primeros apartados: redactar un Plan Nacional de urbanismo –que nunca se llegará a redactar-; formar planes de urbanismo provinciales, comarcales y municipales; y emplazar los centros de producción y de residencia del modo conveniente para la mejor distribución de la población española en el territorio nacional.

Otro instrumento de escala territorial fueron los llamados Planes Especiales, concebidos de manera muy diferente al resto de planes, y que incluso no quedaban integrados con el resto de planes territoriales. Sus objetivos eran otros, como se refleja en la propia ley o en documentos previos o posteriores a la propia Ley del Suelo, pudiéndoseles atribuir dos funciones fundamentales: por un lado el de protección y ordenación de un determinado ámbito territorial –aquí no se ve clara la distinción de los planes territoriales-, y por otro, el de servir para vehiculizar el estudio de operaciones de diferentes servicios e infraestructuras u otros aspectos –carreteras, ferrocarriles, aeropuertos, repoblación forestal, abastecimiento de aguas, protección de elementos histórico-artísticos y paisajes interesantes, etc.-, posibilitando su conexión con el planeamiento territorial. Esta fue la única manera de dar cierta coherencia con el planeamiento territorial e integrar en su marco jurídico a todas las redes arteriales del Mº de Obras Públicas[48]. Pero por otro lado, tuvo una aplicación por parte de las Comisiones Provinciales algo más perversa, en el sentido de que fueron la puerta por la que se consiguieron aprobar multitud de planes parciales que carecían de un planeamiento general superior –en definitiva aprobar “legalmente” urbanizaciones-, y que era reflejo de la creciente debilidad de la Dirección General de Urbanismo[49].

A pesar de esta valoración positiva, la implementación de la ley en muchos de sus aspectos fue un fracaso, habiéndose subrayado tres razones principales para explicarlo[50]. La primera es la sorprendente creación al año de aprobarse la Ley del Mº de Vivienda, en cuyo organigrama se localiza la nueva Dirección General de Urbanismo, mientras que la Administración Local sigue integrada en el Mº de Gobernación. En la práctica esto supuso el reparto de las competencias urbanísticas entre dos departamentos distintos y dos ministerios distintos. Por un lado, en el nuevo ministerio quedan atribuidas las competencias de dirección, estímulo, supervisión, inspección y tutela de los ayuntamientos en materia urbanística, así como la aprobación definitiva de los planes. Por otro, la gestión directa en el ámbito local quedaba en manos de los ayuntamientos, que eran dependientes para todo lo demás del Mº de Gobernación. La práctica fue que los ayuntamientos, desbordados a veces por las propias circunstancias, realizarán una política local de urbanismo al margen muchas veces de los nuevos cauces jurídicos obligatorios, y que cuando se enfrentan a decisiones de la Dirección General de Urbanismo del nuevo ministerio que no comparten, no se ven tan atados a respetarlas como cuando las dos direcciones estaban integradas en el mismo ministerio, el de Gobernación.

La segunda razón de su fracaso hay que buscarla en el desarrollo de las políticas del resto de ministerios desde una perspectiva exclusivamente sectorial, sin atender a un marco integrador, que cuando la Dirección General de Urbanismo quería imponer, se encontraba sin influencia jerárquica. La tercera razón es la orientación liberal de la política económica, que no veía favorable el poner cortapisas, límites, o ni siquiera un cierto orden al desarrollo económico.

Es en este contexto en el que hay que entender las experiencias de planeamiento que a continuación se analiza.

Fundamentalmente nos vamos a referir a planeamiento aprobado, aunque en el caso de Álava –que en esta etapa no tuvo ninguno-, se hace una excepción y se contemplan algunos documentos de avance y/o estudios previos[51]. En el caso de Bizkaia y Gipuzkoa, además de analizarse los documentos aprobados formalmente, también se contemplan otros estudios de interés.

En el caso de Álava[52] cabe destacar el Avance del Plan Provincial (1966). El plan destaca por su orientación descriptiva y economicista (la parte de análisis geográfico del medio físico es muy floja y la cartografía que aporta, no sólo del medio físico, es casi inexistente). Aspectos a destacar del plan es subrayar la localización estratégica de la provincia y de la capital, así como sus posibilidades de recoger parte de la expansión industrial de Bizkaia y Gipuzkoa. De alguna manera marca como objetivo del plan el reequilibrio territorial, tanto interprovincial como dentro del propio territorio alavés[53]. Como estrategia principal para el reequilibrio territorial se propone el emplazamiento de seis polígonos de desarrollo industrial que complementen los dos ya existentes (Vitoria y Llodio-Amurrio). En su elección han primado factores diferentes aunque se enfatiza el intentar reequilibrar y ofrecer oportunidades de desarrollo a zonas que se están despoblando y perdiendo dinamismo económico. Así proponen a Santa Cruz de Campezu (en parte para la industria agrícola); Salvatierra (aprovechando el paso de la N-I); Ribera Baja en los Valles Alaveses; Oyón en la Rioja; Amurrio en la Vertiente Cantábrica (aprovechando el impulso de Llodio); y Villarreal en las Estribaciones del Gorbeia.

Esto lo complementa con otras dos estrategias. Una para el mundo rural, en el que haciendo suyas muchas de las iniciativas que la Diputación ya estaba desarrollando, insiste en la mejora de la productividad agrícola. La otra estrategia es turística, destacando la oportunidad que se le abre a la provincia para captar parte del tráfico de paso que va creciendo cada año.

Por terminar con el territorio alavés, cabe mencionar dos estudios, entre otros, que tuvieron su origen en la revisión del Plan General de Vitoria de 1962, y que siempre subrayaban, entre otras cosas, la necesidad de realizar el planeamiento desde una perspectiva territorial supramunicipal. El último es de los arquitectos E, Mangada, R. Moneo y C. Ferrá de 1971, que a la vez supone una continuación de otro encargado por el Ayunt. de Vitoria en 1968, y en el que estos arquitectos colaboraron con M. Ribas, L. Peña Ganchegui, F. Sainza de Oiza, J.A. López Candeira y F.F. Longoria. El trabajo realiza múltiples contribuciones. Desde el punto de vista metodológico, en el sentido de aportar información de calidad y sobre el uso de la misma[54], y en cuanto a la escala de análisis reivindicando la necesidad de un encuadre regional. También destaca el análisis del medio físico que se realiza, con consideraciones ligadas a la capacidad de acogida del territorio, aunque no se llegue a formular así. En las conclusiones señala que aunque la base del desarrollo de Vitoria y su comarca es claramente regional, no existen unas directrices y políticas definidas a ese nivel. En este sentido también señala la necesidad de coordinación de las políticas sectoriales, en especial las ligadas a las infraestructuras de comunicación. También es interesante la diferenciación que establecen entre comarca de planeamiento (para la que se dan unas estrategias o Plan Director) y la comarca “mínima” para la que el Plan sería vinculante. De la misma manera identifica como puntos importantes a salvaguardar el paisaje, la riqueza agrícola, etc., proponiéndose la creación de parques comarcales aprovechando los recursos fluviales y forestales. Así mismo señala el peligro de, por un lado congelar el crecimiento de los núcleos rurales, y por otro, permitir la construcción de viviendas unifamiliares en parcelas de 2000 m². Destacar que a pesar del carácter de estudios previos que tuvieron estos informes, es indudable su influencia en muchas de las cuestiones que posteriormente se adoptarán tanto en la capital, Vitoria-Gasteiz, como a nivel provincial.

En el territorio de Bizkaia, en esta etapa pueden destacarse la revisión del Plan Comarcal de 1945, el Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao y su Comarca, 1964, y toda una serie de Planes Comarcales aprobados entre 1967 y 1975. Respecto al primero hay que señalar que no realizó ninguna aportación conceptual o teórica relevante respecto al anterior Plan de 1946. Prácticamente supone la reproducción de su modelo territorial –o mejor dicho su reforzamiento-, pues su propuesta supone ampliar la anterior zonificación con un aumento del suelo calificado urbanísticamente: usos industriales en los dos márgenes de la ría y desarrollo residencial entorno a los núcleos existentes. También mantiene, y vuelve a subrayar la importancia, de los espacios libres, manteniendo la propuesta de protección para los mismos (figura nº 4). Sí introduce un cambio, al permitir en la zona denominada Libre Permanente –donde se incluían los espacios a proteger-, la construcción de vivienda aislada. También lo hace en la zona denominada como zona rural aunque con distintos estándares[55]. Siguiendo las consideraciones del plan anterior subraya, quizás con más énfasis, la importancia del valle de Asúa como zona de expansión de Bilbao especialmente en el ámbito de los servicios y residencial.

El único cambio significativo dentro del modelo territorial es la propuesta de llevar el puerto al exterior de la ría, hacia el Abra (figura nº 3). De todas maneras su formulación se hace sin más, sin ninguna reflexión sobre lo que ello puede suponer, ni lo que puede significar la liberación de los usos y servidumbres del puerto en la ría interior.

En el análisis de la red viaria (figura nº 3) se señala la creciente importancia del tráfico pesado, con tramos en los que la densidad es la mayor del Estado. Identifica nuevas necesidades como la circunvalación sur; la variante de Zorroza-Nocedal; el puente de Olaveaga; y el acceso de Begoña desde la fábrica de Echeverría al Ayuntamiento. Mantiene la urgencia de realizar el puente de Rontegui para unir Baracaldo con el proyectado poblado de Asúa. La mayoría de estos proyectos no serán definitivamente abordados hasta dos décadas después, una vez transferidas las competencias al Gobierno Vasco[56]. Además muestra gran preocupación con las infraestructuras de abastecimiento y saneamiento de aguas. Respecto a la primera ya señala la necesidad de servirse del sistema del Zadorra. En cuanto al saneamiento constata la gravedad de la situación de los vertidos proyectando toda una serie de colectores para ser tratados en una depuradora localizada en Asúa.

Este Plan también adolecerá de los mismos problemas que el anterior. Las determinaciones generales de escala territorial que se establecen al final del mismo, no se desarrollarán en la práctica. Tampoco obtiene financiación para desarrollar las infraestructuras necesarias que den servicio a la comarca, que ayuden a reforzar la estructura comarcal, lo que a la postre supondrá no poder desarrollar una verdadera estructura territorial metropolitana. Al final, el Plan se implementará como un gran Plan urbanístico, con el agravante de que se había realizado a escala 1/10.000. Prácticamente acabará funcionando como un Plan General realizado a esa escala, y en el que se pasará directamente de su zonificación a la licencia, sin haber planes generales y/o parciales que lo desarrollen. Consecuentemente la calidad urbanística de estas actuaciones se va a resentir mucho.

Respecto a los Planes Comarcales decir que no ofrecen mayores aportaciones, y en general giran todos ellos alrededor de la mayor o menor influencia que reciben del Gran Bilbao. Sí que son interesantes en el sentido de que sirven para identificar los principales problemas territoriales de cada comarca. En el caso de Plencia-Butrón se destaca mucho la gran presión que se recibe del Gran Bilbao, tanto para la localización de usos residenciales, como para usos industriales. Este segundo caso también se señala en el caso del Duranguesado, que con el desarrollo de la autopista Bilbao-Behovia tienen claro que se convertirán en zona de expansión industrial no sólo del Gran Bilbao, si no también de la congestionada Eibar. En Arratia-Nervión, a pesar de la proximidad a Bilbao y del paso de la carretera nacional a Vitoria, se constata una dinámica regresiva, con envejecimiento de la población y excesivo peso del sector primario. En la comarca de Markina se identifica como principal problema el progresivo aislamiento de la misma debido a sus malas comunicaciones, constatando también la falta de equipamientos y servicios y el excesivo peso del sector primario. En Gernika-Bermeo sin embargo, se destaca la importancia de Bermeo como puerto y por el desarrollo de su industria pesquera. También se constata una fuerte presión residencial por parte del Gran Bilbao en este caso asociadas a las expectativas residenciales unidas al turismo, debido a su calidad ambiental y paisajística, y a su relativa cercanía al Gran Bilbao. Por fin, en las Encartaciones, se hace un diagnóstico diferenciado distinguiendo la zona ganadera –Carranza-, la zona urbano-industrial –valle del Cadagua-, y la zona minera en declive –Barbadún-.

Como es lógico, en sus objetivos –en algún caso no muy explícitos-, se formulan desde los preventivos para lograr ordenar la expansión residencial e industrial (caso de Plencia-Butrón y Duranguesado), hasta los dirigidos a dinamizar los sectores base de las comarcas (fundamentalmente agroganadero, pesquero y forestal), o a impulsar algunos que se presumen pueden ayudar a revitalizarlas (turismo y servicios). Curiosamente no se identifica el potencial del entorno natural para el desarrollo de estas iniciativas, como sería el caso de la comarca de Arratia-Nervión con el importante conjunto de la sierra de Gorbeia. En algunas ocasiones sí que se subraya los problemas que el desarrollo urbanístico acelerado e incontrolado está ocasionando en algunos municipios, con la consiguiente merma de su patrimonio y potencial turístico (se menciona el caso de Lequeitio en la comarca de Marquina). Aunque sí parece haber una mayor preocupación por el deterioro ambiental, y se hacen propuestas para preservar por ejemplo los márgenes de los ríos (Marquina y Encartaciones), también se favorece, como en el Gran Bilbao, el desarrollo urbano difuso, con zonificaciones que favorecen la expansión de la vivienda unifamiliar. En la práctica consagran un modelo territorial disperso y difuso, y en algunos casos tan expansivos -a su escala- como el del Gran Bilbao. Además, los instrumentos que se ofrecen como control o encauzamiento del desarrollo –fundamentalmente la zonificación-, se muestran por sí mismos inadecuados para lograr este objetivo[57].

Hay que volver a subrayar que la definición gráfica era muy baja (en la mayoría el trabajo está realizado a escala 1/20.000, y sólo en el caso de algunos municipios se trabajó a 1/5.000). Ello trajo como consecuencia la baja calidad de los desarrollos urbanos posteriores. La poca participación de los ayuntamientos en estos planes, a pesar de la posibilidad de desarrollarlos por medio de Planes Generales y Parciales, favoreció el rechazo a los mismos y el despertar de un ansia en dotarse de planeamiento propio en la siguiente década por parte de los municipios.

En general se puede decir que muchas de las principales cuestiones territoriales que se plantean posteriormente ya están presentes en los documentos de estos años, y en algunos casos ya se apuntan propuestas de actuación principalmente a nivel de déficits de infraestructuras, que son los que se desarrollarán años más tarde. Aparte de propuestas infraestructurales, muchas cuestiones que en el futuro se verán realizadas como el puerto exterior, localización de la Universidad en el Valle de Asúa, función complementaria del resto de comarcas respecto al Gran Bilbao –residencial para Plentzia, desarrollo industrial para el Duranguesado, turismo para las comarcas costeras, etc., ya quedan dibujadas –con mayor o menor precisión- en estos planes.

Como desarrollo del Plan de la Comarca Gernika-Bermeo, se aprobó en 1970 El Plan Especial de la Ría de Mundaca. Su enfoque era muy desarrollista, proponiendo la ocupación de prácticamente la totalidad de los bordes de la ría con viviendas principales y de segunda residencia, actividades y equipamientos turísticos, fijación mediante escollera de la playa de Laida, y diferentes infraestructuras con la propuesta de varios puentes cruzando la ría. También localizaba un puerto en el estuario y pequeños puertos deportivos interiores a lo largo de la ría, la desecación de las marismas del sur para desarrollos turísticos, etc. (maqueta de propuestas en la figura nº 5). Su desarrollo no estaba respaldado por un plan económico-financiero, y exigía además que fuese dinamizado por la Mancomunidad de municipios afectados por sus determinaciones que tampoco llegó a constituirse. Esto unido a la crisis económica de la los setenta y a lo discutible de sus propuestas –apenas tenía en cuenta ninguno de los valores ambientales que una década más tarde justificarían la calificación de esta zona como Reserva de la Biosfera mundial-, tendría como consecuencia que no llegase a implementarse. También sirvió como aviso a diferentes agentes sociales que con la llegada de la democracia propiciaron estudios sobre el medio físico de la zona que llevarían a la declaración de la Reserva de Urdaibai como Reserva de la Biosfera Munidal[58].

Un carácter totalmente diferente tiene el siguiente trabajo, que no tuvo carácter de plan, El Estudio de las Condicionantes del Medio Físico a la Localización Espacial de las Actividades de Planeamiento,1977, más en consonancia con la creciente preocupación por el medio ambiente por parte de la sociedad. Dicho estudio respondía a la preocupación de la Diputación de Bizkaia por detectar los espacios naturales más valiosos de su territorio y proponer un sistema de espacios naturales protegidos. Los responsables del estudio consiguieron que se aceptase una propuesta más ambiciosa que llevase a una valoración del territorio no sólo en los casos en que tuviesen un valor excepcional, sino que se definiese para todo el territorio su capacidad de acogida, de manera que se preservase de los usos que pudiesen afectarle negativamente por encima de lo tolerable[59]. Tanto por su diagnóstico –que incorporó información básica y temática realizada expresamente para el estudio-, como por la metodología -que incluyó el tratamiento informático de la información y los objetivos propuestos del propio estudio-, y que superaban la identificación inicial de reconocer sólo los espacios naturales singulares o de valor excepcional, se puede considerar este estudio como pionero no sólo en la CAPV sino en todo el Estado.

De esta etapa en Gipuzkoa, se analiza el Plan Provincial de Ordenación Urbana de Guipúzcoa, 1966, también conocido por el “Plan Doxiadis”, recogiendo el nombre del nuevo equipo redactor, Doxiadis Ibérica. Formalmente supone una continuación del anterior plan, que no llegó a ser aprobado, pero tiene nuevos redactores. El Plan se presenta “con el propósito de proporcionar a las autoridades competentes una guía que las sirva a lo largo de todo el periodo de actuación del plan”, presentándose una lista de estudios que convendría emprender así como unas directrices generales para su realización. Además deja en interrogante o a la espera de la realización de los estudios especiales –algunos de gran importancia a la hora de definir la estructura urbana de la provincia como la localización de los embalses-, la toma de decisiones importantes.

Posteriormente se refuerza esta idea al hablar de los problemas de la zonificación, con un tratamiento de datos siempre provincial a la hora del análisis, y rehuyendo expresamente de una zonificación municipal o comarcal. En definitiva deja claro el carácter territorial del planeamiento pero lo circunscribe a un planeamiento de carácter indicativo, sin unos objetivos expresamente definidos[60]. Tanto en el ámbito económico y demográfico como en la estructura urbana, hay que valorar positivamente el carácter descriptivo del Plan, que aporta gran cantidad de datos sobre la misma, muchas veces como consecuencia del propio trabajo de campo. También aportó una división en zonas y comarcas, la estructura “ekística” de la provincia, que serviría para el Plan de Ordenación, y que se corresponde casi prácticamente con la adoptada como referente en muchos caso por el Gobierno Vasco actual. Dentro de este reconocimiento territorial de Gipuzkoa, otro de los valores del plan fue identificar y cuantificar por comarcas la ocupación de suelo y su disponibilidad espacial.

Basándose en la información, y según las necesidades y urgencias de cada comarca, se identifican las llamadas “zonas vitales” como zonas de reserva de suelo a preservar, poniendo especial atención en su propuesta –de carácter indicativo-, en las zonas vitales industriales.

En definitiva, como valoración general, el Plan Provincial de Guipúzcoa, a pesar de su carácter descriptivo y el alcance indicativo de sus propuestas, puede considerarse uno de los primeros intentos de planificación territorial del Estado español y de la Comunidad Autónoma, haciendo una enunciación de temas que típicamente se encuadran en la Ordenación del territorio, con una zonificación –ciertamente muy general-, y unas directrices para la elaboración del resto de planes (figura nº 6). Así, muchas de sus propuestas se anticipan a lo que posteriormente se ha concretado en el modelo territorial guipuzcoano, aunque como en el resto de territorios históricos hay que constatar una ausencia –o presencia muy testimonial- de la variable del medio físico en la definición del modelo territorial.

Puede valorarse positivamente -a pesar de su carácter descriptivo- el profundo estudio sobre la provincia, su carácter de reconocimiento territorial, la detección de algunos de sus problemas territoriales más importantes –sus fortalezas y debilidades-, como es la falta de disponibilidad de suelo y la asignación de equipamientos según la entidad del núcleo o comunidad, y una primera comarcalización del territorio guipuzcoano.

Como lagunas importantes hay que señalar la falta de definición de propuestas (clara en aspectos del medio físico aunque algunos planteamientos supongan algún avance), el excesivo énfasis en el aspecto industrial marginando otras cuestiones territoriales, su ambigüedad ante algunos de los retos identificados, y sobre todo la carencia de una estructuración entre las propuestas realizadas y el planeamiento municipal de desarrollo. En definitiva la falta de conexión con el planeamiento urbanístico que debería desarrollarse ajustándose a las Normas Urbanísticas propuestas, lo que impedirá el cumplimiento de la mayoría de las propuestas realizadas.

Aunque no tuvo carácter de plan, cabe destacar al final de este periodo El Estudio Urbanístico de la Comarca del Alto Deba finalizado en 1976, y en cuyo origen y financiación estuvo involucrada la Caja Laboral, muy vinculada al desarrollo del movimiento cooperativo del valle. Así, aprovechando la revisión urbanística del planeamiento de algunos importantes municipios del Alto Deba y la preocupación que en los mismos estaba causando el trazado por el fondo del valle de la nueva autopista Málzaga-Urbina o Eibar-Vitoria, se planteó la necesidad de tener una visión supramunicipal del territorio, de acuerdo además a la nueva Ley del Suelo que estaba en vías de aprobación. Es de subrayar la reflexión conceptual inicial respecto a la necesidad de la planificación frente al desarrollo espontáneo, y la necesidad de que dicha planificación incorpore unos objetivos claros, que aunque deban tener en cuenta los criterios técnicos se reconoce que son de índole político[61]. Además, entre sus propuestas destacan: la necesidad de mantener la visión supramunicipal para dar coherencia a las propuestas territoriales: su reflejo en un mejor encaje de todos los sistemas generales (autopista, variantes y carreteras, ferrocarril, redes de suministro energético, de aguas y saneamiento, etc.) y en la distribución de la red de equipamientos y servicios comarcales; marcar las pautas para la creación de suelo industrial y residencial en el contexto comarcal partiendo del análisis del terriotrio físico con el objetivo prioritario de encontrar el equilibrio entre las condiciones urbanas y naturales de la comarca y sus expectaitvas de desarrollo; controlar la expansión urbanizadora en las zonas rurales donde ya se detectaba una importante presión especulativa; y creación de una oficina comarcal de planeamiento y gestión.

1. Se constata el cambio en la sensibilidad hacia los problemas medioambientales y del medio físico. Lógico al pasar de un situación de dura posguerra a las primeras normativas tanto urbanísticas como medioambientales a partir de finales de los años cincuenta. Las consecuencias medioambientales del desarrollismo también influyeron en una mayor conciencia medioambiental de la sociedad.

2. En las décadas de los cuarenta y cincuenta la apreciación predominante del medio físico es consecuencia de la filosofía organicista, y por lo tanto la mirada que propone sobre la ciudad, sobre el territorio, es la de una ciudad ruralizada, donde a los espacios verdes se les asigna un papel idealizado de protección y acercamiento a la naturaleza frente al desarrollo urbano, y de esparcimiento y localización de equipamientos deportivos, de recreo, etc.

3. Se destaca la importancia de ordenar el medio físico para preservarlo de efectos indeseados del desarrollo urbano –que muchas veces se valora negativamente frente a una visión más romántica o bucólica del mundo rural que se ve “agredido” por dicho desarrollo-, tanto en el ámbito más urbano (pérdidas del patrimonio histórico-artístico, zonificación que aleje industrias molestas –emanaciones, ruidos- de las viviendas), como en el ámbito rural (necesidad de protección del paisaje e incluso de definición de parques provinciales, regulación del tipo de edificación rural y control por parte de organismos supramunicipales). En general se habla de protección del paisaje con un carácter más estético, faltando una valoración ecológica del mismo que todavía tardará en llegar. Se intenta “controlar” el desarrollo urbano por medio de la zonificación.

4. Esta visión se va completando con la de recurso para la localización de infraestructuras (aeropuerto) o servicios (hipódromo, fortificaciones de defensa, etc.) que requieren espacios y superficies más amplias.

5. Se señala –lógicamente en el espacio analizado- la importancia del medio físico como elemento estructurante y limitador del desarrollo del territorio, y en el caso de Guipúzcoa se da una primera visión de su problemática territorial, destacándose la dificultad del territorio como soporte de actividades debido a su complicada orografía: dificultad de localización del aeropuerto, falta de terrenos para el emplazamiento industrial, etc. Como novedad en el Plan de Bilbao y su Comarca de 1945 se señalan unas primeras disposiciones de cara a regular las emisiones y vertidos industriales.

6. La Ley del Suelo de 1956 no aportó todavía una visión integral del medio ambiente o del medio físico, aunque recoge algunos instrumentos en los que basar una primera planificación (en especial la figura de los Planes Especiales para la protección del paisaje, del patrimonio histórico, etc.). Aún y todo, hubo un uso muy escaso de sus posibilidades desde el punto de vista del tratamiento del paisaje[62]. La cuestión principal es el escasísimo desarrollo que de hecho se ha dado a las posibilidades legales, especialmente visto los conflictos y necesidades presentes en los paisajes españoles.

7. En el caso de Bizkaia esto se ve completado por las Normas de Ordenación Complementaria y Subsidiarias del Planeamiento, con zonificaciones expresas para la protección del medio físico y del patrimonio histórico, aunque éstas no tendrán desarrollo práctico en las zonificaciones de los planes.

8. La mayor conciencia de los problemas medioambientales que empieza a sentirse desde la década de los sesenta va a propiciar una mayor preocupación por el medio ambiente y su protección, viéndose esto reflejado en la legislación y diferentes normativas que comienzan a desarrollarse, así como en la propuesta de algunos estudios, aunque éstos careciesen del valor de un plan aprobado. En este sentido es de destacar el Estudio de las condicionantes del medio físico a la localización espacial de las actividades de planeamiento realizado en 1977, de los primeros realizados en el Estado español con una visión integral del medio físico y con el objetivo de que hacer operativa para el planeamiento la variada información temática del mismo. En el caso guipuzcoano queda patente en los diferentes documentos del Plan Provincial, el problema de disponibilidad espacial asociada a la estructura de su medio físico, llegándose a cuantificar. También se explicita –en el Estudio sobre el Alto Deba-, una mayor preocupación por el mundo rural y su problemática.

9. A pesar de ello, en la CAPV no se aprovecharon los instrumentos y posibilidades que ofrecía la legislación para la protección del medio ambiente ya desde la Ley del Suelo de 1956, tanto dentro del planeamiento territorial -por ejemplo normas provinciales en Guipúzcoa-, como instrumentos más específicos como los Planes Especiales. En este último caso, la única referencia de un Plan Especial –el caso de la ría de Mundaka- es más en el sentido desarrollista del mismo, que como figura de ordenación del medio físico.

10. Es por ello que, aunque se comienzan a definir los principales retos y problemas del modelo territorial de la CAPV, en los documentos de planeamiento la cuestión del medio físico sólo está enunciada o de manera muy general o destacando aspectos parciales del territorio, no contemplándose en la mayoría de las propuestas actuaciones dirigidas a su protección y conservación salvo algunas excepciones ya citadas.

11. También empieza a quedar en evidencia – especialmente en los estudios más tardíos aunque todavía no se den respuestas o alternativas claras-, el grave deterioro ambiental que acompaña el desarrollo urbano y la necesidad de abordar los temas del medio físico y la problemática medioambiental. El desarrollo de una legislación sectorial medioambiental en ocasiones ha supuesto el reajuste de la visión global que se aportaba desde la legislación urbanística y territorial, cuando no su condicionamiento, perdiéndose la posibilidad de tratar el medio físico de forma integral y primándose visiones ambientales sectoriales o de problemas concretos.

12. La Ley de 1975 (Texto Refundido de 1976), sí que supone por primera vez en la legislación española un acercamiento a la protección del ambiente desde una perspectiva global, moderna y amplia, integrada –no sólo pero sí de manera importante- dentro del instrumento de planificación territorial más importante, los Planes Directores Territoriales de Coordinación (PDTC).

13. A partir de dicha ley se establece una concepción del medio físico y/o del medio ambiente en el que se incluyen los recursos naturales –y entre ellos el suelo como tal-, los espacios con valores ecológicos –flora, fauna-, el paisaje y el patrimonio histórico-artístico.

14. Desde el punto de vista de la planificación ambiental, al final de la etapa se promulga la Ley de Espacios Naturales Protegidos (1975) que -aunque supuso un avance en la reclasificación de los mismos, en la ampliación de la superficie protegida y en el impulso del primer inventario a nivel nacional de espacios a proteger-, no incluyó una visión global e integral de la conservación de la naturaleza.

1. En general, el planeamiento realizado fue muy estimable, serio y de gran rigurosidad formal pero –lógico en parte en aquella época-, alejado de la verdadera dimensión que empezaba a tomar el fenómeno urbano, los ritmos de crecimiento demográfico, y con ingenuas expectativas de dominio de estos procesos basados en unos modos de gestión todavía sin aclarar y formular adecuadamente[63].

2. Se generaliza la utilización de la zonificación como técnica básica en la definición del modelo territorial. Intento de, a partir de los instrumentos de planeamiento, limitar o reconducir el crecimiento urbano.

3. El planeamiento analizado supone una experiencia pionera dentro del urbanismo del estado, destacándose la necesidad de asumir ámbitos supramunicipales en la solución de los problemas urbanos[64].

4. A pesar de no ser formalmente aprobado, los documentos generados en la década de los cuarenta y cincuenta en Gipuzkoa -el Plan Provincial de Guipúzcoa-, ayudó a desarrollar el Planeamiento General de muchos municipios. La normativa común junto al fuerte control ejercido por la Comisión Provincial de Urbanismo contribuyó, a un tratamiento homogéneo y una ordenación común del territorio guipuzcoano, favoreciendo la rápida confección y aprobación del planeamiento de los treinta municipios más importantes. Esto se produjo con mucha antelación respecto al resto del Estado español.

5. Conceptualmente sigue el peso de la visión organicista del territorio, con su expresión gráfica incluida (el gallo en Bilbao y la paloma o pájaro en el de San Sebastián). Pero también se incorpora la concepción jerárquica del planeamiento, la importancia de las infraestructuras de transporte en la configuración y estructuración del territorio, la necesidad de compatibilizar planeamientos de determinados municipios que van conformando pequeñas conurbaciones (Beasain-Villafranca/Ordizia yZumárraga-Villarreal/Urretxu en Gipuzkoa), etc.

6. Más tarde, en la década de los sesenta y setenta, las iniciativas de planeamiento territorial, aprobadas o no y desarrolladas con mayor o menor acierto, contribuyen a la explicitación y tratamiento de los problemas territoriales: escasez de suelo en Gipuzkoa, falta de una red de infraestructuras y presión sobre el espacio rural en el Alto Deba, necesidad de una red viaria y de transporte comarcal en el Gran Bilbao, problema del abastecimiento de agua en Bilbao y Vitoria, centralidad de Vitoria y problemas de desequilibrios territoriales en Álava, etc. En general quedan subrayados los principales déficit para configurar estructuras territoriales coherentes, desde la viaria hasta las de abastecimiento y saneamiento o la necesidad y localización adecuada de los equipamientos comarcales.

7. En este sentido algunas de las propuestas y criterios que van a ir configurando el posterior modelo territorial recogido en las Directrices de Ordenación Territorio de 1997 ya se están anticipando o realizando años atrás. Siendo el medio físico el gran ausente de estas propuestas aunque comienza a haber una importante concienciación de su problemática a nivel de análisis y diagnóstico.

8. En el caso vizcaíno, aparte de propuestas infraestructurales, muchas cuestiones que en el futuro se verán realizadas (puerto exterior, localización de la Universidad en el Valle de Asúa, función complementaria del resto de comarcas respecto al Gran Bilbao –residencial para Plentzia, desarrollo industrial para el Duranguesado, turismo para las comarcas costeras, etc.), ya quedan esbozadas –sin gran precisión- en estos planes.

9. En la práctica, los Planes Comarcales de Bizkaia también consagran un modelo territorial disperso y difuso, y en algunos casos tan expansivos -a su escala- como el del Gran Bilbao. Los instrumentos que se ofrecen como control o encauzamiento del desarrollo –fundamentalmente la zonificación- se muestran por sí mismos inadecuados para lograr este objetivo. En parte se debe a una zonificación que a fin de cuentas es expansionista y que permite una urbanización especialmente difusa en las zonas residenciales (residencial II, III y IV; ciudad jardín; residencial aislada) y en una amplia zona rural que zonifica como rural-libre permanente.

10. En el caso alavés también se apuntan cuestiones que se van a ir desarrollando años más tarde como la localización estratégica de Vitoria y la Llanada alavesa respecto de las infraestructuras de transporte del momento y futuras, disponibilidad de suelo frente al agotamiento de los territorios guipuzcoano y vizcaíno, etc.

11. La mayoría de los estudios –unos con mayor énfasis que otros como el caso del estudio preliminar sobre Vitoria o del estudio del Alto Deba de Guipúzcoa-, subrayan como la mayor complejidad de los desarrollos urbanos, territoriales, hacen cada vez más necesario la introducción de una escala de planeamiento intermedia o comarcal. Incluso a veces se destaca como la realidad territorial claramente está por encima de los límites administrativos de los humanos (caso del Plan Director Territorial del Valle del Ebro).

Dificultades de implementación de los instrumentos de planeamiento territorial

1. Desde la perspectiva del planeamiento territorial el balance global es más de fracaso del intento que de afirmación del mismo, aunque esto podría extenderse a cualquier tipo de planificación física que se intentase en la época[65]. Los intentos, a pesar de aplicarse a escala comarcal o provincial, seguían teniendo un claro sesgo urbanístico.

2. Aunque tuviese escaso desarrollo, la Ley del Suelo de 1956, supone el punto de partida de la planificación territorial en el estado español. Entre otras razones de su fracaso, muchos autores reflejan en los documentos analizados la falta de reconocimiento de la necesaria escala regional como un factor importante que contribuyó al fracaso de su desarrollo.

3. Ya se detectan conflicto de intereses con los municipios y falta de articulación de la participación de los ayuntamientos en los procesos de planificación territorial, caso de Tolosa en el caso guipuzcoano, la resitencia de los municipios fronterizos a Bilbao –Gorliz, Plentzia- a integrarse en el Gran Bilbao en 1945, o la poca implicación de los municipios del Gran Bilbao en el desarrollo y/o cumplimiento del planeamiento territorial aprobado en 1966.

4. Por otro lado el desarrollo urbano real de los años sesenta y setenta puso de manifiesto las dificultades de implementación de la planificación urbanística y territorial, agravado el proceso por un desarrollo socioeconómico basado en ideas liberales, que no aceptaban el más mínimo condicionamiento de sus políticas. Esto llevó a la casi nula aplicación de los instrumentos legislativos.

5. Otros factores explicativos de la falta de implementación del planeamiento territorial, son, en el caso de Bizkaia –aunque extensible a los otros territorios-, que las determinaciones generales de escala territorial que se dan no van a desarrollarse en la práctica, volviendo –como en el Plan de 1946- a no realizarse las inversiones previstas en infraestructuras y dotaciones, lo que impide el desarrollo de una verdadera estructura territorial de carácter metropolitano.

6. Esto en parte es debido a la falta de vinculación de las propuestas del plan con los recursos económicos necesarios para llevarlos adelante, especialmente en materia de infraestructuras. El desarrollismo económico de los años sesenta favorecerá una banalización del planeamiento, pues prima el desarrollo económico y se niega cualquier tipo de control o cortapisas al mismo. Esto es especialmente significativo en el caso de los planes provinciales, que adoptan un sentido descriptivo y en todo caso meramente indicativo (Plan Provincial de Gipuzkoa), de un corte economicista (Plan Provincial de Álava) y con poca cartografía territorial.

7. También adelantan problemas en el ámbito conceptual y metodológico (necesidad de la reflexión regional; necesidad de superar el límite municipal para abordar adecuadamente el planeamiento en el Estudio Preliminar de Vitoria y su Comarca; concreción de metas y objetivos claros; recogida y tratamiento y análisis de información de manera operativa para la toma de decisiones, etc.) y de la gestión (adecuación de ámbitos administrativos adecuados para desarrollar el Plan en Vitoria o propuesta de oficina Técnica para estudiar e integrar los diferentes modos de transporte en el Gran Bilbao, necesidad del desarrollo de la figura del Plan Comarcal y de una Oficina de Gestión de planeamiento de este nivel en el Alto Deba, etc ).

8. El planeamiento, a pesar de los avances tanto en el ámbito conceptual y metodológico como legislativo, es incapaz de dar una respuesta real y coherente ante la fuerza de las políticas expansivas de la economía. El desarrollo urbano resultante ofrece grandes déficit (falta de infraestructuras, de urbanización, de equipamientos y servicios, baja calidad urbanística de los desarrollos residenciales, etc.), siendo de destacar los déficit ambientales (polución de los ríos, polución atmosférica, etc.).

9. De hecho, el Plan concebido a escala 1:10.000 para ser desarrollado por planes municipales, terminará funcionando como un plan general, pasando directamente de la zonificación a la licencia. La consecuencia será el pésimo desarrollo urbanístico[66]. Esto se verá agravado, como se ha señalado en el análisis, por las pocas determinaciones dadas en la zonificación y en la normativa urbanística, especialmente en la zonificación de Nuevos Poblados que era la que debía soportar los nuevos desarrollos residenciales. Otras zonificaciones –residenciales de diverso tipo, ciudad jardín, etc.- favorecen un crecimiento urbano muy disperso.

10. El planeamiento de la época -como también ocurrió en Europa-, puso el énfasis en el análisis de los problemas de estructura, de relaciones funcionales de las partes entre sí, de organización y distribución de actividades en el espacio. Se tenía la ilusión de encontrar leyes científicas explicativas de la organización del desarrollo urbano, cuyo conocimiento llevaría a encontrar una tecnología incuestionable para la previsión y la intervención. Esto llevó a entender los planes como un exquisito producto de un proceso técnico sofisticado elaborado por expertos y basados muchas veces en modelos matemáticos, que se esperaba fuesen capaces de prever eficazmente el desarrollo urbano para poder optimizar de manera indiscutible las decisiones territoriales. A este optimismo se unió el del desarrollo económico vivido en la época, que, junto a la realidad de los movimientos migratorios, llevó a realizar generosas cuantificaciones de superficie para el desarrollo y el planeamiento de las redes infraestructurales[67].

[67] Terán, 1999, p. 30.

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ROMERO, J. y FARINÓS, J. Ordenación del Territorio y desarrollo territorial. El gobierno del territorio en Europa: tradiciones, contextos, culturas y nuevas situaciones. Oviedo: Ediciones Trea, 2004.

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SAENZ de BURUAGA, G. Ordenación del Territorio. El caso del País Vasco y su zona de influencia. Madrid: Guadiana Publicaciones, 1969.

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URKIDI ELORRIETA, P. El Planeamiento Territorial de la Comunidad Autónoma Vasca (1940-2006).Visión general y tratamiento del medio físico. Leioa: Servicio Editorial-Universidad del País Vasco/InstitutoVasco de Administración Pública, Serie Tesis Doctorales, 2009.

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ZOIDO: La Convención Europea del Paisaje y su aplicación en España. Ciudad y Territorio, 2001, nº 128, p. 275-281.

Documentación

Etapa autárquica

Plan de Ordenación de la Provincia de Guipúzcoa (1942). Revista Nacional de Arquitectura nº 16 y 17, p. 171-239 Dirección General de Arquitectura, Mº de Gobernación, Madrid. Redactores Félix Llanos Goiburu y Pedro Bidagor Lasarte.

Normas urbanísticas del Plan de Ordenación de Guipúzcoa, 1944. Comisión Provincial del Plan de Ordenación de Guipúzcoa y Dirección General de Arquitectura, Mº de Gobernación. Fuente: Colegio de Arquitectos Vasco-Navarro, Delegación de Guipúzcoa.

Plan General de Ordenación Comarcal de Bilbao (1945). Revista Nacional de Arquitectura nº 45, p. 313-356. Dirección General de Arquitectura, Mº de Gobernación, Madrid.

Normas urbanísticas y Ordenanzas de Edificación del Plan de Ordenación de Guipúzcoa, 1950 (“El Libro Rojo”). Comisión Provincial del Plan de Ordenación de Guipúzcoa y Dirección General de Arquitectura, Mº de Gobernación. Fuente: Colegio de Arquitectos Vasco-Navarro, Delegación de Guipúzcoa.

Etapa desarrollista

Álava

Plan Provincial de Ordenación Urbana en Álava (1966), Equipo redactor: Harris Bosch Aymerich, S.A., Madrid. Diputación Foral de Álava. Fuente: Dirección de Urbanismo de la Diputación Foral de Álava.

Informe sobre la situación urbanística de Vitoria, 1968. Ayuntamiento de Vitoria. Redactado por los arquitectos M. Ribas, L. Peña Ganchegui, F. Sainza de Oiza, J.A. López Candeira, C. Ferrá, F.F. Longoria, E. Mangada y R. Moneo. Fuente: Dirección de Urbanismo de la Diputación Foral de Álava.

El Plan Comarcal de la Llanada Alavesa-Cigoitia-Villarreal-Zuya. Etapa preliminar, 1971. Ayuntamiento de Vitoria. Redactado por los arquitectos E. Mangada, R. Moneo y C. Ferrá. Fuente: Archivo Municipal de Vitoria, E-04/2542-1.

Plan General de Ordenación Urbana de Vitoria y su Comarca: Llanada Occidental alavesa, 1976. Ayuntamiento de Vitoria. Equipo redactor: García Ormaechea, Esteve Jaquotot, Marcos Egido, Ortega Segura y Viana Herrero. Fuente: Dirección de Urbanismo de la Diputación Foral de Álava y Archivo Municipal de Vitoria-Gasteiz.

Plan Director Territorial del Valle del Ebro, 1977. Excma. Diputación de Álava, Servicio de Planificación y Desarrollo Comarcal. Equipo redactor: J.M. López de Juan Abad, Salvador Arana y Eduardo Martínez. Fundación Sancho el Sabio, Vitoria.

Bizkaia

Plan General de Ordenación Urbana de Bilbao y su Comarca, 1964. Dirección General de Arquitectura. Fuente: Colegio de Arquitectos Vasco-Navarro, Delegación de Bizkaia.

Plan General de Ordenación Urbana de la Comarca Plencia-Butrón. Diputación Provincial de Bizkaia. Mº de la Vivienda, aprobado el 28 de julio de 1967. Fuente: Colegio de Arquitectos Vasco-Navarro, Delegación de Bizkaia.

Plan Provincial de Ordenación Urbana. Comarca Gernika-Bermeo. Diputación Provincial de Bizkaia. Mº de la Vivienda, aprobado el 28 de junio de 1968. Fuente: Colegio de Arquitectos Vasco-Navarro, Delegación de Bizkaia y Archivo Foral de la Diputación de Bizkaia (R-04807 y R-04810).

Plan de Ordenación Urbano-Rural de la Comarca del Alto Nervión-Valle de Arratia. Diputación Provincial de Bizkaia. Mº de la Vivienda, aprobado el 18 febrero de 1971. Equipo redactor Harris Bosch Aymerich, S.A., arquitecto director José María Bosch Aymerich.

Plan General de la Comarca del Duranguesado. Diputación Provincial de Bizkaia. Mº de la Vivienda, aprobado el 16 de diciembre de 1972. Fuente: Colegio de Arquitectos Vasco-Navarro, Delegación de Bizkaia.

Plan General de Ordenación Urbana de la Comarca Marquina. Diputación Provincial de Bizkaia. Mº de la Vivienda, aprobado el 1 de junio de 1974. Equipo redactor: Manuel de Zayas y Jesús R. de Basterrechea (arquitectos) y equipo Metra/Seis. Fuente: Colegio de Arquitectos Vasco-Navarro, Delegación de Bizkaia.

Plan General de Ordenación Urbana de la Comarca Encartaciones. Diputación Provincial de Bizkaia. Mº de la Vivienda, aprobado el 30 de abril de 1975. Equipo redactor: J.A. Ridruejo (dtor.) y J. Barroso, C. Ferrán y E. Mangada. Fuente: Colegio de Arquitectos Vasco-Navarro, Delegación de Bizkaia.

Plan Especial de aprovechamiento de la Ría de Mundaka. Diputación Provincial de Bizkaia. Mº de la Vivienda, aprobado el 23/26 de febrero de 1970.

Estudio de las condicionantes del medio físico a la localización espacial de las actividades de planeamiento, 1977. Diputación Provincial de Bizkaia. Equipo redactor INITEC (D. Gómez Orea et al).

Gipuzkoa

Plan Provincial de Ordenación Urbana de Guipúzcoa, 1966. Diputación Provincial de Gipúzcoa Equipo redactor Doxiadis Ibérica. Fuente: Colegio de Arquitectos Vasco Navarro, Delegación de Gipuzkoa.

Estudio urbanístico de la comarca del Alto Deba 1976. Equipo redactor: Siadeco, Eraiki Estudio SEISS. Fuente: Mancomunidad del Alto Deba.

Edición electrónica del texto realizada por Jenniffer Thiers.

Ficha bibliográfica:

URKIDI ELORRIETA, Pello. Conceptualización de la ordenación del territorio y primeras experiencias de planificación territorial en la Comunidad Autónoma del País Vasco. Scripta Nova. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. [En línea]. Barcelona: Universidad de Barcelona, 10 de marzo de 2012, vol. XVI, nº 394. <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-394.htm>. [ISSN: 1138-9788].


Índice de Scripta Nova	Menú principal

		1940				1950				1960
	km²	Pob. Abs	h/km²	%	% CAPV	Pob. Abs.	h/km²	%	% CAPV	Pob. Abs.	h/km²	%	% CAPV
Cantábrica Alavesa	301	11.851	39,4	10,5		12.886	42,8	10,9		17.540	58,3	13,1
Estribaciones del Gorbea	404	7.064	17,5	6,3		8.178	20,2	6,9		6.898	17,1	5,2
Llanada Alavesa	784	63.338	80,7	56,1		66.465	84,7	56,3		81.390	103,8	60,9
Montaña Alavesa	481	7.359	15,3	6,5		7.495	15,6	6,4		6.581	13,7	4,9
Rioja Alavesa	385	12.521	32,5	11,1		12.817	33,3	10,9		11.922	31,0	8,9
Valles Alaveses	585	10.743	18,4	9,5		10.171	17,4	8,6		9.411	16,1	7,0
Araba/Álava	2.963	112.876	38,1	100,0	11,8	118.012	39,8	100,0	11,1	133.742	45,1	100,0	9,8
Arratia-Nervión	401	23.583	58,9	4,6		21.617	54,0	3,8		23.267	58,1	3,1
Duranguesado	317	30.153	95,1	5,9		34.326	108,2	6,0		44.998	141,9	6,0
Encartaciones	452	27.509	60,9	5,4		27.554	61,0	4,8		29.605	65,5	3,9
Gernika-Bermeo	282	35.110	124,3	6,9		37.063	131,2	6,5		38.564	136,5	5,1
Gran Bilbao	355	353.841	997,8	69,2		405.338	1143,0	71,2		567.872	1601,3	75,6
Markina-Ondarroa	206	20.934	101,8	4,1		22.318	108,5	3,9		24.664	119,9	3,3
Plentzia-Mungia	212	20.005	94,2	3,9		20.972	98,8	3,7		22.044	103,8	2,9
Bizkaia	2.217	511.135	230,5	100,0	53,5	569.188	256,7	100,0	53,6	751.014	338,7	100,0	55,3
Alto Deba	343	32.164	93,8	9,7		35.720	104,2	9,5		44.810	130,7	9,5
Bajo Bidasoa	71	20.362	286,7	6,1		27.319	384,6	7,3		37.709	530,9	8,0
Bajo Deba	182	29.085	160,2	8,8		34.840	191,9	9,3		56.118	309,2	11,8
Donostia-San Sebastián	306	149.244	488,3	45,0		164.544	538,4	44,0		199.395	652,4	42,1
Goierri	351	32.841	93,4	9,9		36.627	104,2	9,8		52.512	149,4	11,1
Tolosa	347	31.823	91,6	9,6		35.039	100,9	9,4		38.142	109,8	8,0
Urola Costa	325	36.234	111,6	10,9		39.971	123,1	10,7		45.265	139,4	9,6
Gipuzkoa	1.909	331.753	173,8	100,0	34,7	374.040	195,9	100,0	35,2	473.951	248,3	100,0	34,9
C.A.P.V.	7.089	955.764	134,8		100	1.061.240	149,7		100	1.358.707	191,7		100
Fuente: Instituto Nacional de Estadística, elaboración propia.

	1930	1935		1940		1950		1960
	Nº abs.	Nº abs.	% 30-35	Nº abs.	% 35-40	Nº abs.	% 40-50	Nº abs.	% 50-60
Álava	43.718	41.545	-4,97	48.364	16,41	55.321	14,38	60.934	10,15
Gipuzkoa	134.340	132.783	-1,16	154.859	16,63	172.074	11,12	198.168	15,16
Bizkaia	199.858	192.125	-3,87	205.808	7,12	248.780	20,88	346.397	39,24
CAPV	377.916	366.453	-3,03	409.031	11,62	476.175	16,42	605.499	27,16
España	8.784.489	8.693.573	-1,03	9.728.014	11,90	11.327.134	16,44	12.182.149	7,55
Fuente: ALCAIDE INCHAUSTI, J. (2003): Evolución económica de las regiones y provincias españolas en el siglo XX.

	ARABA/ÁLAVA
	1930			1940			1950			1960
	Poblac.	%	Nº m.	Poblac.	%	Nº m.	Poblac.	%	Nº m.	Poblac.	%	Nº m.
1-1.000	27.087	24,9	24	28.726	24,5	24	26.647	21,8	24	24.586	17,3	27
1.001-5.000	41.029	37,7	26	38.722	33,0	26	43.319	35,5	26	36.909	25,9	22
5.001-10.000										7.239	5	1
10.001-20.000
20.001-50.000	40.641	37,4	1	49.752	42,5	1
50.001-100.000							52.206	43	1	73.701	52	1
100.001-...
TOTAL	108.757	100	51	117.200	100	51	122.172	100	51	142.435	100	51
	BIZKAIA
	1930			1940			1950			1960
	Poblac.	%	Nº m.	Poblac.	%	Nº m.	Poblac.	%	Nº m.	Poblac.	%	Nº m.
1-1.000	22.826	4,7	42	22.948	4,5	46	21.560	3,8	40	24.198	3,2	34
1.001-5.000	126.540	26,0	55	125.956	24,6	52	121.128	21,3	57	102.814	13,6	44
5.001-10.000	72.855	15,0	12	62.261	12,2	10	69.815	12,2	10	83.114	11,0	12
10.001-20.000	67.552	13,9	4	69.376	13,6	5	85.867	15,1	6	50.142	6,6	5
20.001-50.000	34.209	7,0	1	36.165	7,1	1	42.240	7,4	1	119.127	15,8	5
50.001-100.000										77.802	10,3	1
100.001-...	161.987	33,3	1	195.186	38,1	1	229.334	40,2	1	297.942	39,5	1
TOTAL	485.969	100,0	115	511.892	100,0	115	569.944	100,0	115	755.139	100,0	102
	GIPUZKOA
	1930			1940			1950			1960
	Poblac.	%	Nº m.	Poblac.	%	Nº m.	Poblac.	%	Nº m.	Poblac.	%	Nº m.
1-1.000	17.652	5,8	42	17.629	5,3	39	17.447	4,7	35	16.530	3,5	32
1.001-5.000	79.241	26,2	33	75.096	22,6	33	82.420	22,0	35	80.798	16,9	34
5.001-10.000	83.973	27,8	10	75.196	22,7	10	64.208	17,2	9	83.125	17,4	11
10.001-20.000	43.031	14,2	3	59.853	18,0	5	96.189	25,7	7	101.196	21,2	7
20.001-50.000										61.539	12,9	2
50.001-100.000	78.432	25,9	1								0,0
100.001-...				103.979	31,3	1	113.776	30,4	1	135.149	28,3	1
TOTAL	302.329	100,0	89	331.753	100,0	88	374.040	100,0	87	478.337	100,0	87
Fuente: Instituto Nacional de Estadística/Datutalaia. Elaboración propia.

		1960				1970				1981
	km²	Pob. Abs	h/km²	%	% CAPV	Pob. Abs.	h/km²	%	% CAPV	Pob. Abs.	h/km²	%	% CAPV
Cantáb. Alav.	301	17.540	58,3	13,1		26.578	88,4	13,3		34.083	113,3	13,2
Estrib. Gorb.	404	6.898	17,1	5,2		6.307	15,6	3,2		5.696	14,1	2,2
Llanada Alav.	784	81.390	103,8	60,9		144.949	184,8	72,6		200.600	255,7	77,8
Mont. Alav.	481	6.581	13,7	4,9		4.869	10,1	2,4		3.645	7,6	1,4
Rioja Alav.	385	11.922	31,0	8,9		10.770	28,0	5,4		9.559	24,8	3,7
Valles Alav.	585	9.411	16,1	7,0		6.304	10,8	3,2		4.267	7,3	1,7
Araba/Álava	2963	133.742	45,1	100	9,8	199.777	67,4	100	10,7	257.850	87,0	100	12,0
Arratia-Nerv.	401	23.267	58,1	3,1		23.629	59,0	2,3		22.291	55,6	1,9
Durangues.	317	44.998	141,9	6,0		72.359	228,1	6,9		90.912	286,6	7,6
Encartac.	452	29.605	65,5	3,9		30.943	68,5	3,0		31.317	69,3	2,6
Gernika-Ber.	282	38.564	136,5	5,1		44.231	156,6	4,2		46.234	163,7	3,9
Gran Bilbao	355	567.872	1601,3	75,6		813.148	2.292,9	78,0		936.848	2641,8	78,8
Markina-Ond.	206	24.664	119,9	3,3		28.717	139,6	2,8		28.132	136,8	2,4
Plentzia-Mun.	212	22.044	103,8	2,9		30.075	141,7	2,9		33.544	158,0	2,8
Bizkaia	2217	751.014	338,7	100	55,3	1.043.102	470,4	100	55,8	1.189.278	536,4	100	55,5
Alto Deba	343	44.810	130,7	9,5		59.731	174,3	9,5		67.136	195,9	9,7
Bajo Bidasoa	71	37.709	530,9	8,0		55.185	776,9	8,8		64.714	911,1	9,3
Bajo Deba	182	56.118	309,2	11,8		65.999	363,6	10,5		66.569	366,8	9,6
Donostia-S.S.	306	199.395	652,4	42,1		278.300	910,6	44,5		317.863	1040,1	45,8
Goierri	351	52.512	149,4	11,1		67.951	193,3	10,9		70.293	200,0	10,1
Tolosa	347	38.142	109,8	8,0		44.208	127,3	7,1		46.696	134,4	6,7
Urola Costa	325	45.265	139,4	9,6		54.675	168,4	8,7		61.410	189,1	8,8
Gipuzkoa	1909	473.951	248,3	100	34,9	626.049	327,9	100	33,5	694.681	363,9	100	32,4
C.A.P.V.	7089	1358707	191,7		100	1867287	263,4		100	2.141.809	302,1		100
Fuente: Instituto Nacional de Estadística, elaboración propia.

	1960		1970		1980
	Nº absolutos	% 50-60	Nº absolutos	% 60-70	Nº absolutos	% 70-80
Álava	60.934	10,15	88.000	44,4	99.850	13,5
Gipuzkoa	198.168	15,16	250.341	26,3	240385	-4,0
Bizkaia	346.397	39,24	391.911	13,1	367.574	-6,2
CAPV	605.499	27,16	730.252	20,6	707.809	-3,1
España	12.182.149	7,55	13.014.422	6,8	12.828.038	-1,4
Fuente: ALCAIDE INCHAUSTI, J. (2003): Evolución económica de las regiones y provincias españolas en el siglo XX. Elaboración propia.

ARABA/ALAVA
	1960			1970			1981
	Poblac.	%	Nº m.	Poblac.	%	Nº m.	Poblac.	%	Nº m.
1-1.000	24.586	17,3	27	22.686	11,0	44	16.473	6,3	35
1.001-5.000	36.909	25,9	22	26.265	12,7	16	23.552	9,0	13
5.001-10.000	7.239	5	1	5.584	2,7	1	8.984	3,4	1
10.001-20.000				15.587	7,5	1
20.001-50.000							20.625	7,9	1
50.001-100.000	73.701	52	1
100.001-...				136.873	66,1	1	192.773	73,5	1
TOTAL	142.435	100	51	206.995	100,0	63	262.407	100,0	51
BIZKAIA
	1960			1970			1981
	Poblac.	%	Nº m.	Poblac.	%	Nº m.	Poblac.	%	Nº m.
1-1.000	24.198	3,2	34	19.152	1,8	28	19.059	1,6	37
1.001-5.000	102.814	13,6	44	87.035	8,3	39	71.595	6,1	31
5.001-10.000	83.114	11,0	12	75.920	7,3	11	88.647	7,5	12
10.001-20.000	50.142	6,6	5	110.125	10,5	8	106.971	9,1	7
20.001-50.000	119.127	15,8	5	232.396	22,3	4	114.961	9,7	4
50.001-100.000	77.802	10,3	1			6	230.180	19,5	4
100.001-...	297.942	39,5	1	519.247	49,7	1	550.452	46,6	2
TOTAL	755.139	100,0	102	1.043.875	100,0	97	1.181.865	100,0	97
GUIPÚZCOA
	1960			1970			1981
	Poblac.	%	Nº m.	Poblac.	%	Nº m.	Poblac.	%	Nº m.
1-1.000	16.530	3,5	32	11.830	1,9	27	11.873	1,7	29
1.001-5.000	80.798	16,9	34	65.031	10,3	28	51.197	7,4	22
5.001-10.000	83.125	17,4	11	59.663	9,5	8	69.454	10,0	10
10.001-20.000	101.196	21,2	7	145.259	23,0	12	172.145	24,8	13
20.001-50.000	61.539	12,9	2	183.391	29,1	6	159.296	23,0	5
50.001-100.000		0,0			0,0		53.445	7,7	1
100.001-...	135.149	28,3	1	165.829	26,3		175.576	25,3	1
TOTAL	478.337	100,0	87	631.003	100,0	81	692.986	100,0	81
Fuente: Instituto Nacional de Estadística. Elaboración propia.